Dans une décision du 24 janvier 2023, la Cour européenne des droits de l’homme s’est prononcée sur l’application du principe *non bis in idem* en matière de sanctions administratives relatives au droit du logement. En l’espèce, le propriétaire d’un immeuble avait mis en location plusieurs logements distincts. Une inspection des services administratifs compétents avait révélé que ces logements ne respectaient pas les exigences fixées par le code bruxellois du logement, tant dans leurs parties privatives que dans les espaces communs de l’immeuble. En conséquence, l’autorité administrative avait notifié au bailleur son intention de lui infliger cinq amendes administratives distinctes, une pour chaque logement non conforme. Ces sanctions prenaient en compte des manquements spécifiques à chaque unité d’habitation ainsi que des infractions identiques constatées dans les parties communes. Le propriétaire n’ayant pas comparu aux auditions prévues, les amendes furent infligées par cinq décisions distinctes le 9 décembre 2015. L’intéressé introduisit des recours administratifs, lesquels furent rejetés le 25 janvier 2016. Saisi d’un pourvoi, le Conseil d’État rejeta le recours par un arrêt du 29 mai 2018, estimant que le principe *non bis in idem* n’était pas méconnu. Après le décès du bailleur initial, ses héritiers ont repris l’instance et ont saisi la Cour européenne des droits de l’homme, alléguant que la pluralité des amendes pour des manquements constatés dans les parties communes constituait une violation de l’article 4 du Protocole n° 7. Il s’agissait donc pour la Cour de déterminer si l’infliction de plusieurs sanctions administratives, fondées en partie sur des faits identiques affectant des parties communes, mais visant des logements distincts, méconnaissait l’interdiction d’être poursuivi ou puni deux fois pour la même infraction. La Cour a déclaré la requête irrecevable au motif qu’elle était manifestement mal fondée, considérant que les amendes sanctionnaient des manquements se rapportant à des logements distincts et ne constituaient donc pas une double sanction pour une même infraction.

La solution retenue par la Cour repose sur une application distributive de la sanction administrative, qu’elle juge conforme au principe *non bis in idem* (I), confirmant par une décision d’espèce la portée pragmatique de l’appréciation de la répétition des poursuites (II).

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I. L’application distributive de la sanction administrative, une solution conforme au principe *non bis in idem*

La Cour européenne valide le raisonnement des juridictions nationales en fondant sa décision sur une conception distincte des infractions, où la pluralité de logements constitue le critère déterminant de leur différenciation (A), ce qui la conduit à écarter une approche factuelle unitaire des manquements constatés (B).

A. La pluralité de logements, critère de distinction de l’infraction

La Cour entérine la logique selon laquelle chaque logement mis en location constitue le support d’une obligation de conformité distincte pour le bailleur. La décision précise que l’infraction sanctionnée par le code bruxellois du logement est le fait de « mettre en location un « logement » qui ne répond pas aux exigences minimales de sécurité, de salubrité et d’équipement ». Le « logement » étant défini comme « le bien immeuble ou la partie de bien immeuble destiné à l’habitation d’un ou de plusieurs ménages », il s’ensuit que chaque unité d’habitation louée séparément fonde une infraction autonome.

La Cour souligne ainsi que les sanctions litigieuses « sanctionnent en effet des manquements se rapportant à des logements distincts mis en location séparément et ayant généré des revenus locatifs distincts ». En liant l’infraction à l’objet du contrat de bail, elle établit que le fait générateur de la responsabilité administrative n’est pas le manquement matériel en soi, mais sa répercussion sur une relation locative spécifique. Cette approche justifie qu’à chaque contrat de location corresponde une sanction potentielle, évitant ainsi de considérer l’ensemble des manquements dans un immeuble comme un fait unique et indivisible.

B. Le rejet d’une approche factuelle unitaire des manquements

L’argument central des requérants reposait sur la prise en compte répétée des mêmes manquements situés dans les parties communes pour le calcul de chaque amende. La Cour écarte cette perspective en refusant de dissocier les manquements de leurs conséquences. Elle relève que les infractions constatées dans les espaces communs, bien qu’identiques dans leur matérialité, affectent la jouissance et la sécurité de plusieurs logements distincts et, par conséquent, de plusieurs locataires différents.

Le Conseil d’État avait déjà jugé que le principe *non bis in idem* « ne s’oppose pas à ce que, lorsqu’un manquement constaté dans les parties communes affecte immédiatement la sécurité, la salubrité ou l’équipement minimal nécessaire de plusieurs logements, l’amende infligée pour ce manquement le soit intégralement pour chacun des logements auxquels il se rapporte ». En faisant sienne cette analyse, la Cour confirme que l’unicité du fait matériel ne suffit pas à caractériser l’unicité de l’infraction au sens de l’article 4 du Protocole n° 7, dès lors que ce fait produit des conséquences juridiques et humaines multiples et distinctes.

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II. La portée limitée d’une décision d’espèce, confirmation d’une approche pragmatique de la répétition des poursuites

Par son examen, la Cour procède à une appréciation *in concreto* de l’identité des faits qui privilégie les effets de l’infraction sur sa simple matérialité (A), offrant ainsi une solution d’irrecevabilité qui consacre la marge d’appréciation nationale en la matière (B).

A. L’appréciation *in concreto* de l’identité des faits

La décision illustre une méthode d’analyse pragmatique, centrée sur les conséquences concrètes des agissements du bailleur. Plutôt que de s’en tenir à une vision abstraite des faits, la Cour met en exergue la pluralité des victimes et des préjudices. Elle observe que les manquements « ont par ailleurs mis en danger des locataires différents ». Cette considération est déterminante car elle ancre l’analyse non plus dans la seule conduite du propriétaire, mais dans l’impact de cette conduite sur les droits des tiers.

Cette démarche est cohérente avec une jurisprudence qui tend à évaluer l’identité des faits au-delà de leur simple description matérielle, en prenant en compte le contexte juridique et les intérêts protégés. La Cour justifie ainsi la pluralité des sanctions par la pluralité des atteintes portées à la sécurité et à la salubrité dues à chaque locataire individuellement. La répétition de la sanction pour les parties communes n’est donc pas une double punition du même fait, mais la reconnaissance que ce fait unique constitue un élément d’infractions multiples.

B. Une solution d’irrecevabilité consacrant la marge d’appréciation nationale

En déclarant la requête manifestement mal fondée, la Cour adopte une posture de retenue et valide l’interprétation du droit interne opérée par les juridictions belges. La solution est qualifiée de décision d’espèce, sa portée étant principalement circonscrite au contexte particulier du droit du logement et à la manière dont l’infraction y est définie. La Cour ne pose pas un nouveau principe général sur l’application du *non bis in idem*, mais confirme plutôt la compatibilité d’une législation nationale spécifique avec les exigences de la Convention.

Cette décision renforce la marge d’appréciation laissée aux États pour définir les contours des infractions administratives, à condition que cette définition ne soit pas arbitraire et poursuive un but légitime. En l’occurrence, le choix du législateur de lier la sanction au logement permet de proportionner la réponse répressive à l’ampleur de l’activité locative illicite et au nombre de personnes affectées, une approche que la Cour juge raisonnable et conforme à la Convention.