Par une communication du 3 mai 2021, la première section de la Cour européenne des droits de l’homme a été saisie de deux requêtes introduites contre l’Italie. En l’espèce, des terrains appartenant à des particuliers avaient fait l’objet de procédures d’occupation d’urgence menées par des consortiums privés, lesquels agissaient par délégation de l’État. Ces occupations, suivies de transformations irréversibles des parcelles pour la construction d’ouvrages publics, ont été jugées illégales par les juridictions internes. Celles-ci ont rendu des décisions de justice définitives condamnant les autorités au paiement de sommes à titre de réparation pour les dommages subis par les propriétaires. Cependant, ces décisions judiciaires n’ont pas été exécutées, privant les requérants des indemnisations qui leur avaient été allouées. Saisis de cette inexécution, les requérants ont invoqué une violation de leurs droits fondamentaux garantis par la Convention. La question de droit qui se posait était de savoir si l’inexécution prolongée de décisions de justice internes définitives reconnaissant le droit à indemnisation des propriétaires constitue une atteinte au droit à un procès équitable et au droit au respect de leurs biens. Par sa communication, la Cour interroge les parties afin de déterminer si « l’inexécution des décisions qui reconnaissent le droit des requérants à obtenir le paiement des sommes dues » a porté atteinte aux droits garantis par les articles 6 § 1 de la Convention et 1 du Protocole additionnel. La solution envisagée s’inscrit dans le sillage d’une jurisprudence établie, rappelant que l’obligation de se conformer à une décision de justice est une composante essentielle du droit à un tribunal.
L’analyse de la Cour s’oriente ainsi vers une double appréciation, examinant d’une part la violation manifeste des garanties procédurales et patrimoniales (I), et d’autre part, la responsabilité indéfectible de l’État en dépit du mécanisme de la délégation (II).
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I. La double violation née de l’inexécution d’une décision de justice
L’abstention de l’État à exécuter une décision judiciaire définitive constitue une atteinte caractérisée aux droits des requérants. Cette carence emporte non seulement une violation du droit à un tribunal dans sa dimension exécutoire (A), mais également une infraction substantielle au droit de propriété (B).
A. L’atteinte au droit à l’exécution effective des décisions de justice
Le droit à un procès équitable, tel que protégé par l’article 6 § 1 de la Convention, ne se limite pas à l’accès à un juge et au déroulement de l’instance. La Cour européenne des droits de l’homme rappelle de longue date que l’exécution d’un jugement ou d’un arrêt, de quelque juridiction que ce soit, doit être considérée comme faisant partie intégrante du « procès ». Sans cette phase exécutoire, les garanties d’un procès resteraient lettre morte. En l’espèce, les requérants ont obtenu des décisions définitives reconnaissant leur créance indemnitaire. En s’abstenant de verser les sommes allouées, l’État prive de tout effet utile ces décisions de justice. La question posée par la Cour souligne explicitement « l’obligation de l’État de se conformer à une décision judiciaire exécutoire tel que garanti par l’article 6 § 1 de la Convention ». Une telle inertie de la puissance publique face à une décision qui la condamne contrevient directement au principe de la prééminence du droit, en rendant illusoire la protection juridictionnelle offerte aux citoyens.
B. La violation consécutive du droit au respect des biens
L’inexécution de la décision de justice emporte également une violation de l’article 1 du Protocole n° 1. Ce texte garantit à toute personne physique ou morale le droit au respect de ses biens. Selon une jurisprudence constante, une « créance » peut constituer un « bien » au sens de cette disposition, à la condition qu’elle soit suffisamment établie, comme c’est le cas d’une créance reconnue par une décision de justice définitive. En l’occurrence, le droit des requérants au paiement des sommes fixées par les tribunaux italiens constitue une telle créance. Le défaut de paiement prolongé par l’État s’analyse donc en une ingérence dans le droit de propriété des requérants sur cette créance. Cette ingérence ne prive pas seulement les requérants de la jouissance de leur indemnité ; elle prolonge l’atteinte initiale à leur propriété foncière, laquelle n’a jamais été valablement compensée. La Cour cherche à déterminer si cette inaction a porté atteinte « à leur droit au respect des biens prévu par l’article 1 du Protocole no 1 », suggérant qu’une indemnisation non versée équivaut à une expropriation non indemnisée.
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II. L’imputabilité de la violation à l’État malgré la délégation
La particularité de l’affaire, à savoir l’intervention de consortiums privés, ne saurait exonérer l’État de sa responsabilité. La Cour rappelle que l’État demeure le garant ultime des droits conventionnels (A), et que les impératifs d’utilité publique ne sauraient justifier le non-respect de l’état de droit (B).
A. La responsabilité de l’État pour les actes de ses délégataires
Les expropriations ont été matériellement réalisées par des « consortiums privés délégués par l’État ». Cette délégation de service public est un mécanisme courant en droit administratif, mais elle ne permet pas à l’État de se soustraire à ses obligations internationales. La Convention européenne des droits de l’homme impose aux États parties de garantir les droits qu’elle énonce. Cette obligation s’étend aux actes accomplis par des entités, même privées, qui exercent des prérogatives de puissance publique sous le contrôle de l’État. En s’interrogeant sur la responsabilité de l’État italien, et non sur celle des consortiums, la Cour confirme sa jurisprudence selon laquelle l’État répond des violations commises dans le cadre de missions d’intérêt général qu’il a déléguées. L’inexécution des jugements, qu’elle soit le fait direct de l’administration ou de son délégataire, est donc imputable à l’État, qui avait le devoir de s’assurer que les décisions de ses propres tribunaux seraient respectées.
B. La primauté de l’état de droit sur les justifications d’utilité publique
Les travaux litigieux s’inscrivaient dans un cadre d’utilité publique, celui de la reconstruction consécutive à des séismes, régi par la loi du 14 mai 1981. Si un tel objectif peut justifier des ingérences dans le droit de propriété, il doit lui-même s’exercer dans le respect de la légalité. Or, en l’espèce, non seulement l’occupation a été jugée illégale, mais la réparation ordonnée par la justice n’a pas été honorée. En liant l’inexécution des jugements aux violations des articles 6 § 1 et 1 du Protocole n° 1, la Cour rappelle qu’aucune justification, fût-elle tirée de l’intérêt général ou de difficultés administratives ou budgétaires, ne peut légitimer le refus d’un État de se conformer à une décision de justice définitive. L’état de droit exige que l’administration, comme tout justiciable, se soumette aux décisions des tribunaux. La communication de la Cour suggère que le manquement de l’État est ici d’autant plus grave qu’il fait suite à une première illégalité, à savoir une expropriation irrégulière.