Par une décision en date du 9 mai 2023, la Cour européenne des droits de l’homme a été amenée à se prononcer sur la compatibilité avec le droit au respect des biens d’une ingérence résultant de l’établissement d’une servitude d’utilité publique pour le passage d’un gazoduc. Cette décision soulève la question classique de l’équilibre à ménager entre les impératifs de l’intérêt général et la sauvegarde des droits patrimoniaux des particuliers.

En l’espèce, un propriétaire foncier s’est vu imposer en 1997 une servitude sur une partie de son terrain au profit de la compagnie nationale de gaz. Cette servitude, destinée à l’installation et à l’entretien d’un gazoduc, emportait des restrictions significatives. Une interdiction totale de construire était notamment prévue dans une zone de vingt mètres de part et d’autre de l’axe de la canalisation. En application de la loi, le préfet a fixé une indemnité forfaitaire correspondant à 25 % de la valeur d’une bande de terrain plus étroite, de quatre mètres de chaque côté de l’axe.

Contestant ce montant, le requérant a saisi les juridictions internes. Il demandait non seulement la réévaluation de l’indemnité forfaitaire, mais également l’octroi d’une indemnité spéciale pour le préjudice subi sur le reste de sa parcelle, qu’il estimait devenue inconstructible et donc inutilisable. Le tribunal de première instance de Kavala, par un jugement de 2003, a revalorisé l’indemnité forfaitaire mais a rejeté la demande d’indemnité spéciale. Saisie en appel, la cour d’appel de Thrace a confirmé cette décision en 2010, s’appuyant sur une expertise judiciaire pour conclure que le terrain restait partiellement constructible pour divers usages. Le pourvoi du requérant a été rejeté par la Cour de cassation en 2014, au motif que l’appréciation des juges du fond était suffisamment motivée et conforme au droit au respect des biens.

La question de droit posée à la Cour européenne des droits de l’homme était donc de déterminer si l’établissement d’une servitude grevant lourdement un terrain, sans indemnisation pour la perte substantielle de constructibilité qui en résultait, rompait le juste équilibre exigé par l’article 1er du Protocole n° 1. Le requérant soutenait que l’indemnité perçue était dérisoire et que le refus de compenser la perte de valeur du reste de sa propriété s’analysait en une expropriation de fait non indemnisée.

La Cour européenne des droits de l’homme, jugeant que l’affaire relève du principe général du respect des biens, a estimé que les autorités nationales n’avaient pas imposé une charge disproportionnée et excessive au requérant. Elle a considéré que l’indemnité fixée par les juridictions internes n’était pas arbitraire et que le requérant n’avait pas démontré le caractère totalement inconstructible de sa propriété. Par conséquent, elle a déclaré la requête manifestement mal fondée et donc irrecevable.

Cette solution, qui confirme le large pouvoir d’appréciation des États en matière d’aménagement du territoire, s’articule autour d’un contrôle restreint de la proportionnalité de l’indemnisation (I), tout en mettant en lumière la responsabilité probatoire du propriétaire quant à l’étendue de son préjudice (II).

I. La confirmation de la conventionalité de l’indemnisation de la servitude

La Cour européenne valide le dispositif d’indemnisation retenu par les juridictions internes en appliquant un contrôle de proportionnalité mesuré. Elle s’en tient à une appréciation du caractère raisonnable de l’indemnité forfaitaire (A), tout en validant le refus d’une indemnisation spécifique pour la perte de constructibilité (B).

A. L’application d’un contrôle limité sur le montant de l’indemnité forfaitaire

La Cour rappelle d’emblée la nature subsidiaire de son contrôle, précisant qu’il ne lui appartient pas, en principe, de substituer sa propre appréciation des faits à celle des juges nationaux. Elle affirme ainsi qu’elle « ne s’écartera normalement de leurs constatations de fait que si elle est en possession de données convaincantes à cet effet ». Ce principe de déférence est appliqué avec rigueur en l’espèce. La Cour se borne à vérifier que la méthode de calcul et le montant de l’indemnité ne sont pas entachés d’arbitraire.

Elle note que les tribunaux grecs ont procédé à une évaluation concrète, fixant la valeur du terrain à un montant supérieur à celui initialement déterminé par l’administration. Cette démarche contentieuse a permis au requérant d’obtenir une réévaluation, ce qui, pour la Cour, témoigne de l’existence d’un examen juridictionnel effectif. Dès lors, l’indemnité perçue, bien que limitée à une fraction de la valeur d’une partie seulement de la zone affectée, est jugée « raisonnablement en rapport avec le préjudice subi en raison de la zone de servitude ». L’ingérence est ainsi considérée comme proportionnée au regard de l’indemnité allouée pour la contrainte directe.

B. La validation du refus d’une indemnité spéciale pour la perte de constructibilité

Le cœur du grief du requérant reposait sur l’idée que l’interdiction de construire sur une large bande de son terrain constituait un préjudice distinct et majeur, méritant une indemnisation propre. La Cour reconnaît que cette interdiction constitue « une restriction indéniable au droit de propriété du requérant ». Cependant, elle refuse de considérer que le non-dédommagement de cette restriction emporte, à lui seul, une rupture du juste équilibre.

Pour ce faire, elle s’appuie entièrement sur les conclusions des juridictions internes. Elle relève que la cour d’appel de Thrace s’est fondée sur des expertises pour établir que des possibilités de construction subsistaient sur la parcelle. La décision cite avec précision les différents types de bâtiments que le propriétaire pouvait encore ériger, qu’ils soient à usage de bureaux, d’habitation ou industriel. La Cour européenne transforme ainsi une question de droit – la nécessité d’indemniser une perte de constructibilité – en une question de fait, à savoir si cette perte était totale ou seulement partielle. Ayant constaté que les juges du fond avaient conclu à une perte partielle, elle estime que le refus d’une indemnité spéciale n’était pas manifestement disproportionné.

II. La portée limitée du contrôle européen et ses conséquences pour le propriétaire

La décision illustre les limites du contrôle exercé par la Cour de Strasbourg, qui réaffirme la marge d’appréciation considérable des États en matière d’urbanisme (A) et met en exergue le poids de la charge de la preuve qui pèse sur le requérant (B).

A. La réaffirmation de la marge d’appréciation des États en matière d’aménagement du territoire

En qualifiant l’ingérence de mesure de réglementation de l’usage des biens plutôt que d’expropriation formelle, la Cour se place sur le terrain où la marge d’appréciation des autorités nationales est la plus étendue. La création d’infrastructures énergétiques, tel un gazoduc, poursuit un but d’utilité publique incontestable qui justifie des limitations importantes au droit de propriété.

La Cour vérifie simplement que l’ingérence n’est pas « manifestement dépourvue de base raisonnable ». En l’espèce, le dispositif légal grec prévoyant une servitude et une indemnisation forfaitaire est jugé comme un mécanisme acceptable pour concilier l’intérêt général et les intérêts privés. Le fait que ce mécanisme puisse laisser sans compensation une part significative du dommage subi par le propriétaire n’est pas jugé rédhibitoire, dès lors que l’atteinte ne prive pas la propriété de toute substance. Cette approche pragmatique confère aux États une grande latitude pour définir les modalités de compensation des servitudes d’utilité publique.

B. La charge de la preuve de l’atteinte excessive pesant sur le propriétaire

Cette décision est un rappel sévère que la preuve du caractère excessif de l’atteinte incombe entièrement au propriétaire. La Cour reproche implicitement au requérant de ne pas avoir suffisamment étayé ses allégations devant les juridictions internes. Elle observe qu’il « se contente de réfuter les constats des tribunaux nationaux » sans expliquer précisément pourquoi les options de construction relevées par la cour d’appel n’étaient pas réalisables.

De manière déterminante, la Cour souligne qu’il « ne ressort pas du dossier que le terrain est légalement devenu inconstructible dans sa totalité du fait de la servitude ni que le requérant aurait déposé une demande de permis de construire qui lui aurait été refusée ». Cette mention est essentielle : elle indique que pour prouver une expropriation de fait, une simple allégation de perte de valeur ne suffit pas. Le propriétaire doit apporter une preuve concrète de l’impossibilité d’user de son bien, par exemple en se heurtant à un refus administratif fondé sur la servitude. En l’absence d’une telle démarche, l’affirmation selon laquelle le terrain est devenu inutilisable reste une simple hypothèse que la Cour, à la suite des juges nationaux, refuse de transformer en certitude.