Par une décision en date du 28 mars 2023, la Cour européenne des droits de l’homme a été amenée à se prononcer sur les modalités d’indemnisation d’une expropriation affectée par une réglementation d’urbanisme. Des propriétaires indivis d’une parcelle située à Bari se sont vus notifier en 1991 un décret d’expropriation émis en 1988, faisant suite à un plan général d’urbanisme de 1976 qui classait leur bien en zone destinée aux services pour la construction d’une route. Ayant refusé l’indemnité proposée, qu’elles estimaient inférieure à la valeur vénale du terrain, les requérantes ont saisi la cour d’appel de Bari dès 1991. L’affaire a finalement été portée devant la Cour de cassation, laquelle, dans un arrêt du 29 novembre 2007, a jugé que l’indemnité devait être calculée sur la base de la valeur d’un terrain non constructible. Le raisonnement de la haute juridiction italienne reposait sur le fait que le classement du terrain en zone de services, destiné à servir des intérêts généraux, constituait une contrainte générale d’urbanisme, qualifiée de « vincolo conformativo », et non une restriction spécifique préordonnée à l’expropriation, qualifiée de « vincolo espropriativo », qui seule aurait permis une évaluation en tant que terrain constructible. Saisie du litige, la Cour européenne des droits de l’homme était invitée à déterminer si le mode de calcul de l’indemnité, découlant de l’interprétation du droit interne par les juridictions nationales, portait une atteinte disproportionnée au droit de propriété garanti par l’article 1er du Protocole n° 1 à la Convention. En jugeant l’ingérence proportionnée au but d’intérêt général poursuivi, la Cour déclare la requête irrecevable, estimant que le juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde des droits individuels n’a pas été rompu.
La solution retenue par la Cour européenne des droits de l’homme s’appuie sur la validation du raisonnement des juridictions internes, qui opère une distinction fondamentale quant à la nature de la contrainte d’urbanisme (I), aboutissant à une décision dont la portée, bien que limitée, réaffirme les principes directeurs en la matière (II).
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I. La consécration d’une indemnisation d’expropriation limitée par la nature de la contrainte d’urbanisme
La Cour européenne des droits de l’homme entérine la méthode d’évaluation retenue par les juridictions italiennes en se fondant sur la distinction entre les différents types de contraintes d’urbanisme (A) et en appliquant la large marge d’appréciation reconnue aux États en la matière (B).
A. La distinction déterminante entre contrainte de conformation et contrainte préordonnée à l’expropriation
La décision de la Cour de cassation italienne, validée par la Cour européenne, repose entièrement sur la qualification juridique de la restriction imposée au terrain des requérantes. Les juges internes ont estimé que la classification du terrain dans une zone destinée à des services publics, comme une route, dans le cadre d’un plan général d’urbanisme, relevait d’un « vincolo conformativo ». Cette contrainte, de portée générale, participe à la définition même du droit de propriété dans une zone donnée et ne vise pas spécifiquement un bien en vue de son expropriation. La Cour de cassation a précisé que la route projetée « devait servir des intérêts généraux plutôt que des intérêts spécifiques à une zone », ce qui justifiait cette qualification. En conséquence, la valeur du terrain ne pouvait être appréciée comme s’il était constructible, puisque cette potentialité était légalement inexistante au moment de l’expropriation. La Cour européenne des droits de l’homme refuse de substituer sa propre appréciation à celle des juridictions nationales sur ce point technique du droit interne, considérant qu’il leur « appartient d’interpréter le droit interne et de l’appliquer au cas par cas ».
B. L’application de la marge d’appréciation des États en matière d’urbanisme
En matière de droit de propriété, et plus particulièrement de réglementation de l’usage des biens, la Cour reconnaît une ample marge d’appréciation aux autorités nationales pour mener leurs politiques d’aménagement du territoire. Elle rappelle que « les politiques d’urbanisme et d’aménagement du territoire relèvent par excellence des domaines d’intervention de l’État ». L’ingérence dans le droit de propriété des requérantes, constituée par l’expropriation pour un montant inférieur à la valeur d’un terrain constructible, est jugée légale, car elle trouve sa base dans le plan d’urbanisme, et poursuit un but légitime d’intérêt général. Pour apprécier la proportionnalité de l’atteinte, la Cour vérifie si un juste équilibre a été maintenu. Or, elle constate que l’absence d’une indemnisation fondée sur la valeur vénale d’un terrain constructible n’est pas en soi constitutive d’une violation, surtout lorsque les requérantes ont bénéficié de garanties procédurales leur permettant de contester l’évaluation devant les tribunaux. La Cour conclut que rien ne démontre que les juridictions internes aient apprécié les faits et le droit « de manière arbitraire », justifiant ainsi la restriction apportée au droit des requérantes.
II. La portée d’une décision réaffirmant une jurisprudence établie
L’intérêt de cette décision réside moins dans l’innovation que dans la confirmation de principes bien ancrés dans la jurisprudence de la Cour (A), ce qui en délimite nécessairement la portée à une application d’espèce (B).
A. La valeur d’une solution conforme aux principes de la Cour
La Cour prend soin de situer sa décision dans le sillage de sa jurisprudence antérieure, notamment en citant les affaires *Campanile et autres c. Italie* et *Verga et Cannarella c. Italie*, qui concernaient des situations factuelles et juridiques similaires, relatives au même plan d’urbanisme. Elle réitère une distinction fondamentale de son propre corpus jurisprudentiel : si une privation de propriété au sens de la seconde phrase du premier alinéa de l’article 1er du Protocole n° 1 exige normalement une indemnisation raisonnablement en rapport avec la valeur du bien, une simple réglementation de l’usage des biens, relevant du second paragraphe du même article, n’impose pas une telle exigence. La Cour rappelle ainsi que pour une mesure réglementant l’usage d’un bien, « l’absence d’indemnisation est l’un des facteurs à prendre en compte mais ne saurait à elle seule être constitutive d’une violation de l’article 1 du Protocole no 1 ». En validant l’approche des juridictions italiennes, la Cour confirme la compatibilité avec la Convention d’un système juridique national qui module le niveau d’indemnisation selon la nature générale ou spécifique de la restriction d’urbanisme.
B. Une portée jurisprudentielle circonscrite à une application d’espèce
Cette décision ne constitue pas un revirement ni même une évolution notable de la jurisprudence de la Cour. Il s’agit d’une décision d’application, qualifiée en droit interne de décision d’espèce, dont la solution est étroitement liée aux faits de la cause et à l’interprétation du droit national. La Cour souligne elle-même la « ressemblance factuelle et juridique » avec des affaires précédentes et se borne à appliquer des principes déjà consolidés. Le fait que la Cour refuse explicitement de remettre en cause la qualification de « vincolo conformativo » retenue par les juridictions internes démontre sa retenue et le respect du principe de subsidiarité. En conséquence, la portée de cet arrêt est limitée : il ne fixe pas de nouveaux critères d’évaluation de l’indemnité d’expropriation, mais illustre plutôt la manière dont la Cour applique le test du juste équilibre dans le contexte spécifique d’une réglementation d’urbanisme générale, laissant aux États une latitude considérable pour définir les contours du droit de construire et les conséquences financières de ces limitations.