Par une communication du 27 mai 2024, la Cour européenne des droits de l’homme a été amenée à se prononcer sur les conditions d’indemnisation d’une expropriation conduite en Grèce. La procédure d’expropriation en cause, qualifiée d’accélérée par le droit interne, permet à la puissance publique de prendre possession d’un bien immobilier pour la réalisation de travaux d’utilité publique avant le règlement complet de l’indemnité due au propriétaire évincé. Cette procédure permet l’expulsion du propriétaire avant la fixation de l’intégralité de l’indemnité, sous réserve du versement d’une fraction de la valeur estimée du bien.

En l’espèce, deux propriétaires d’un terrain situé à Thessalonique ont fait l’objet d’une mesure d’expropriation ordonnée en 2012 pour la réalisation de travaux d’importance générale. Saisie du contentieux, la cour d’appel de Thessalonique, par un premier arrêt nº 2300/2014, a fixé une indemnité partielle et ordonné l’expulsion. Elle a cependant refusé d’examiner les demandes complémentaires des propriétaires, relatives notamment à la dépréciation de la partie non expropriée de leur terrain, au motif que de telles prétentions ne pouvaient être examinées dans le cadre de cette procédure spéciale. Postérieurement, par un arrêt nº 2078/2017 statuant cette fois selon la procédure ordinaire, la même cour d’appel a fixé une indemnité provisoire, tout en reportant à nouveau l’examen de certaines demandes à la phase de fixation de l’indemnité définitive. Les propriétaires, qui ont été expulsés en juillet 2020 après avoir perçu l’indemnité provisoire, n’ont toujours pas obtenu de décision sur l’indemnité définitive.

Les requérants ont alors saisi la Cour européenne des droits de l’homme, alléguant que le refus des juridictions internes d’examiner l’ensemble de leurs demandes indemnitaires avant leur dépossession a violé leur droit au respect des biens. Le problème de droit qui se posait était de savoir si la fragmentation du contentieux de l’indemnisation, réparti entre plusieurs procédures successives, est compatible avec les exigences de l’article 1er du Protocole n° 1 à la Convention. En particulier, une telle organisation procédurale garantit-elle le juste équilibre entre l’intérêt général et la sauvegarde des droits du propriétaire, qui doit pouvoir obtenir une indemnité complète dans un délai raisonnable ?

Dans sa communication, la Cour européenne des droits de l’homme interroge les parties sur ce point précis, en visant explicitement sa jurisprudence relative au principe de la procédure unique. Elle demande si les montants partiels et provisoires octroyés aux requérants ont rompu le juste équilibre requis par la Convention, orientant ainsi le débat vers une potentielle censure du mécanisme procédural grec.

Le morcellement de la procédure d’indemnisation par les juridictions nationales apparaît comme un affaiblissement des garanties du propriétaire (I), ce qui conduit la juridiction européenne à questionner sa conventionalité au regard du principe d’unité procédurale (II).

I. La fragilisation du droit à l’indemnisation par le morcellement procédural

La dispersion des demandes indemnitaires entre plusieurs instances successives a eu pour effet de priver les propriétaires d’une évaluation globale et rapide de leur préjudice. Cette fragmentation a débuté dès la procédure accélérée (A) et s’est poursuivie lors de la procédure ordinaire de fixation de l’indemnité provisoire (B).

A. Le rejet des demandes indemnitaires accessoires en procédure d’urgence

Dans le cadre de la procédure accélérée prévue par l’article 7 A du code des expropriations, la cour d’appel de Thessalonique a adopté une approche restrictive. Par son arrêt nº 2300/2014, elle a limité son examen à la seule indemnité partielle, justifiant l’expulsion avant le paiement intégral. Les juges ont explicitement refusé de statuer sur les autres chefs de préjudice invoqués, considérant que les demandes tendant « à se voir octroyer une indemnité spéciale pour la dépréciation de la partie non expropriée du terrain et d’autre part à écarter la présomption d’avantage tiré de l’ouvrage » ne pouvaient être examinées dans ce cadre procédural spécifique. Une telle solution contraint le propriétaire à engager de multiples actions pour obtenir la réparation complète de son préjudice, créant une incertitude juridique et financière prolongée. L’urgence justifiant l’expropriation rapide ne saurait dispenser l’État de garantir une indemnisation juste et globale dans des délais prévisibles.

B. Le report persistant de l’examen des chefs de préjudice en procédure ordinaire

Loin de corriger cette fragmentation, la procédure ordinaire ultérieure l’a confirmée. Par son arrêt nº 2078/2017, la cour d’appel de Thessalonique, en fixant cette fois l’indemnité provisoire, a de nouveau différé l’examen de certaines prétentions. Elle a jugé que la demande des requérants visant à écarter la présomption d’avantage tiré de l’ouvrage « relevait du tribunal compétent pour fixer l’indemnité définitive d’expropriation ». Cette approche systémique du report démontre que le système judiciaire interne ne permet pas de centraliser le contentieux de l’indemnisation. En conséquence, les propriétaires ont été formellement dépossédés de leur bien en février 2018 et expulsés en juillet 2020 sans qu’un tribunal ait examiné la totalité de leurs droits à indemnisation, alors même que l’audience pour la fixation définitive n’a eu lieu qu’en octobre 2023.

II. La réaffirmation du principe de l’unité procédurale comme garantie du juste équilibre

Face à ce dispositif national, la Cour européenne des droits de l’homme oriente son contrôle vers l’exigence d’une indemnisation adéquate et prompte (A) en questionnant directement la compatibilité du droit grec avec sa jurisprudence relative à l’unicité de la procédure (B).

A. L’exigence d’une indemnisation complète et préalable à la dépossession

L’article 1er du Protocole n° 1 n’interdit pas l’expropriation pour cause d’utilité publique, mais il la soumet à des conditions strictes, parmi lesquelles le versement d’une indemnité raisonnablement en rapport avec la valeur du bien. Les requérants soutiennent à juste titre que les indemnités partielles et provisoires perçues n’ont pas respecté cette condition, rompant le juste équilibre entre l’intérêt général et leur droit au respect de leurs biens. Le fait d’avoir été « privés de leur propriété avant de recevoir une indemnité complète » constitue le cœur de leur grief. Une dépossession qui intervient plusieurs années avant la fixation, et a fortiori avant le paiement, de l’indemnité définitive, fait peser sur le propriétaire une charge disproportionnée qui ne saurait être justifiée par la seule importance des travaux publics envisagés. La promptitude de l’indemnisation est une composante essentielle de son caractère adéquat.

B. L’interrogation sur l’applicabilité du principe de la procédure unique

La Cour européenne des droits de l’homme, dans les questions posées aux parties, met en lumière le point de droit décisif. Elle demande si la cour d’appel de Thessalonique « était-elle tenue d’appliquer le principe de la procédure unique », en se référant à ses arrêts de principe en la matière. Ce principe exige que toutes les questions relatives à l’expropriation, y compris l’ensemble des chefs d’indemnisation, soient tranchées dans le cadre d’une seule et même procédure afin d’éviter les délais et les coûts liés à la multiplication des recours. En posant cette question, la Cour suggère fortement que le morcellement procédural opéré par les juridictions grecques est contraire aux exigences de la Convention. La portée de cette communication est donc considérable : elle annonce une probable condamnation de la Grèce pour la non-conformité de sa législation et de sa pratique judiciaire avec les garanties fondamentales du droit de propriété.