Par une décision en date du 24 janvier 2023, la Cour européenne des droits de l’homme s’est prononcée sur la recevabilité d’une requête portant sur une atteinte alléguée au droit de propriété, dans le contexte d’une opération d’aménagement urbain.

En l’espèce, un particulier, propriétaire d’une parcelle de terrain, s’est vu privé de son bien immobilier au profit d’une créance garantie par une hypothèque, en application d’un plan d’aménagement adopté par une municipalité en 1992. Le montant correspondant à cette créance, déposé sur un compte bancaire, n’a pas été réclamé par l’intéressé qui résidait à l’étranger, et la créance s’est trouvée prescrite au bout de dix ans. En 2006, le propriétaire a engagé une action en annulation contre le plan d’aménagement initial. Le tribunal administratif de Trabzon, par un jugement du 28 mars 2007 confirmé par un arrêt du Conseil d’État du 22 mai 2009, a annulé ce plan au motif que l’administration aurait pu attribuer une parcelle en propriété privée plutôt qu’une créance. En exécution de cette décision, la municipalité a adopté un nouveau plan en 2008, attribuant à l’intéressé une surface de terrain très inférieure à sa propriété d’origine, correspondant à la seule superficie encore disponible. Une action en indemnisation pour expropriation de fait, engagée par le propriétaire, a été rejetée par les juridictions internes, y compris par la Cour constitutionnelle qui a jugé, dans une décision du 16 mars 2013, que d’autres voies de recours auraient dû être exercées, notamment une action en annulation du nouveau plan ou une action en annulation du titre de propriété de tiers.

La question de droit soumise à la Cour européenne des droits de l’homme était donc de savoir si un requérant, qui a vu sa demande d’indemnisation pour expropriation de fait rejetée par les juridictions nationales, peut utilement invoquer une violation de son droit de propriété alors qu’il n’a pas exercé les recours considérés comme adéquats par ces mêmes juridictions et a fait preuve d’un manque de diligence dans la protection de ses intérêts.

La Cour a répondu par la négative en déclarant la requête irrecevable pour non-épuisement des voies de recours internes. Elle a estimé que le requérant avait non seulement utilisé une voie de droit inappropriée, mais qu’il avait également manqué à son devoir de diligence, ce qui l’empêchait de se prévaloir d’une violation de la Convention. La décision illustre ainsi la rigueur avec laquelle la Cour examine le respect des conditions de recevabilité, sanctionnant le manque de diligence du requérant (I), tout en réaffirmant fermement le principe de subsidiarité qui gouverne l’accès à sa juridiction (II).

I. La sanction d’une stratégie procédurale inadéquate et d’un manque de diligence

La Cour européenne des droits de l’homme fonde sa décision d’irrecevabilité sur une double appréciation du comportement du requérant. D’une part, elle valide l’analyse des juridictions internes quant au choix erroné de l’action judiciaire (A). D’autre part, elle retient la négligence de l’intéressé comme un élément déterminant, le rendant responsable de la situation préjudiciable qu’il dénonce (B).

A. Le choix erroné de l’action en expropriation de fait

La Cour observe que l’action engagée par le requérant devant les tribunaux internes visait à obtenir une indemnisation pour une expropriation de fait. Elle rappelle cependant que cette notion « est une pratique illégale qui consiste pour l’administration à occuper un bien immobilier et à en transformer irréversiblement la destination (…) sans qu’il y ait eu le moindre acte formel et déclaratoire de transfert de propriété ni la moindre indemnisation du propriétaire ». Or, en l’espèce, les mesures prises par la municipalité découlaient de l’application de la loi relative à l’aménagement urbain. L’ingérence dans le droit de propriété du requérant, bien que contestable dans sa modalité initiale, s’inscrivait dans un cadre légal.

La Cour souligne ainsi que la situation ne relevait pas d’une appropriation illégale par la puissance publique, mais d’une opération d’urbanisme menée « conformément à la loi no 2981 du 24 février 1984 ». Par conséquent, le fondement juridique de l’action en indemnisation était inadapté à la nature du litige, ce qui vouait la démarche à l’échec. Le rejet de cette action par les juridictions nationales n’apparaît donc pas comme un déni de justice, mais comme la conséquence logique d’une qualification juridique erronée des faits par le requérant et son conseil.

B. La négligence du requérant comme obstacle à la protection de son bien

Au-delà de l’erreur procédurale, la Cour met en exergue le manque de diligence de l’intéressé à plusieurs étapes clés du dossier. Premièrement, il a attendu près de quatorze ans entre l’adoption du plan d’aménagement initial en 1992 et l’introduction de sa demande en annulation en 2006. Deuxièmement, il n’a entrepris aucune démarche pour recouvrer sa créance hypothécaire, laissant s’écouler le délai de prescription de dix ans. Ce comportement passif est jugé déterminant par la Cour.

Elle considère que la diminution de la surface de terrain finalement attribuée est une conséquence directe de ce manque d’initiative. En effet, en raison du temps écoulé, l’évolution urbaine avait rendu impossible une restitution intégrale. La Cour rappelle qu’un « devoir de diligence et d’initiative s’impose aux requérants ». En s’abstenant d’agir en temps utile, tant pour contester le plan initial que pour faire valoir ses droits de créancier, le requérant a contribué de manière décisive à la consolidation de la situation dont il se plaint. Cette inertie constitue un motif supplémentaire justifiant l’impossibilité de se prévaloir d’une protection au titre de la Convention.

II. La réaffirmation du principe de subsidiarité et de l’exigence d’épuisement des voies de recours internes

La décision d’irrecevabilité repose également sur une application stricte du principe de subsidiarité, qui impose au requérant d’utiliser les recours disponibles dans l’ordre juridique interne. La Cour constate que des voies de droit potentiellement efficaces existaient (A) et que les simples doutes quant à leur succès ne dispensaient pas le requérant de les exercer (B).

A. L’existence de voies de recours internes a priori effectives

La Cour reprend à son compte l’analyse de la Cour constitutionnelle turque, qui avait identifié deux recours spécifiques que le requérant aurait pu engager après l’adoption du nouveau plan de 2008. Il aurait pu, soit intenter une action en annulation de ce nouveau plan, soit introduire une action en annulation du titre de propriété des tiers pour obtenir la réinscription de son nom sur le registre foncier. Ces voies de droit visaient directement à contester la nouvelle répartition parcellaire et à obtenir une restitution en nature de son bien.

La Cour estime que le requérant « pouvait et il devait engager l’un des recours indiqués par la Cour constitutionnelle ». En ne le faisant pas, il a privé les juridictions nationales de l’opportunité de redresser la violation alléguée, conformément au rôle premier qui leur est dévolu par la Convention. L’existence de ces recours spécifiques et non exercés suffit à caractériser le non-épuisement des voies de recours internes, rendant la requête prématurée devant l’instance européenne.

B. Le rejet des doutes sur l’efficacité des recours comme motif de dispense

Face à l’argument du requérant contestant l’effectivité des recours suggérés, la Cour rappelle sa jurisprudence constante en la matière. Elle affirme que « le simple fait de nourrir des doutes quant aux perspectives de succès d’un recours donné qui n’est pas de toute évidence voué à l’échec ne suffit pas à justifier qu’une telle possibilité de recours n’ait pas été utilisée ». Un requérant ne peut se dispenser d’exercer une voie de droit que s’il démontre, sur la base d’une pratique judiciaire établie, que celle-ci est illusoire ou inefficace.

En l’espèce, le requérant n’a apporté aucune preuve démontrant que les actions suggérées par la Cour constitutionnelle étaient dépourvues de toute chance de succès. Il s’est contenté de les ignorer pour poursuivre une action jugée inadéquate. En adoptant cette position, la Cour renforce l’exigence pesant sur les requérants de faire un usage complet et approprié de l’arsenal procédural offert par leur droit national avant de pouvoir saisir la juridiction européenne, consolidant ainsi la portée du principe de subsidiarité.