Par un arrêt en date du 18 mars 2021, la Cour européenne des droits de l’homme s’est prononcée sur les conséquences d’un retard prolongé de l’administration à exécuter une décision de justice interne. En l’espèce, une ressortissante grecque était propriétaire d’un terrain visé par une mesure d’expropriation depuis 1990 dans le cadre d’un plan d’urbanisme. Face à l’inaction de l’État pour réaliser cette expropriation, elle a sollicité la levée de cette mesure en 2002. L’administration ayant opposé un refus tacite, la requérante a saisi les juridictions administratives.
Par une décision du 30 mai 2007, le tribunal de première instance de Syros a annulé le refus de l’administration et a renvoyé l’affaire à celle-ci afin qu’elle procède à la modification du plan d’urbanisme. S’en est suivie une longue période de démarches administratives complexes, impliquant plusieurs ministères, la municipalité et le Médiateur de la République, sans que la décision de justice ne soit exécutée. L’administration a invoqué des difficultés financières, des changements législatifs et la nécessité de recueillir de nombreux documents. La levée effective de l’expropriation n’est intervenue que par un décret présidentiel du 30 décembre 2016, soit près de dix ans après la décision du tribunal. Entre-temps, la requérante avait saisi la Cour européenne des droits de l’homme en 2012 et avait également engagé une action en dommages-intérêts devant les juridictions internes.
Il revenait ainsi à la Cour de déterminer si l’inexécution par l’administration, pendant près d’une décennie, d’une décision de justice définitive ordonnant la levée d’une expropriation, caractérisait une violation du droit à un procès équitable. Il lui fallait également examiner si l’ordre juridique interne offrait un recours effectif permettant de contraindre l’administration à se conformer à ses obligations. La Cour a répondu par l’affirmative à ces deux questions, constatant une violation des articles 6 § 1 et 13 de la Convention.
L’arrêt sanctionne ainsi le manquement de l’État à son obligation d’exécuter les décisions judiciaires (I), tout en soulignant l’ineffectivité des mécanismes de recours disponibles pour y remédier (II).
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I. LA SANCTION DU MANQUEMENT DE L’ÉTAT À SON OBLIGATION D’EXÉCUTION DES DÉCISIONS JUDICIAIRES
La Cour européenne des droits de l’homme constate une violation du droit à un procès équitable en raison du délai excessif mis par l’administration pour se conformer à une décision de justice. Elle le fait en rappelant avec force le principe selon lequel l’exécution fait partie intégrante du procès (A), avant de l’appliquer à l’inertie prolongée et injustifiée de l’administration grecque (B).
A. Le rappel du principe de l’exécution comme partie intégrante du procès équitable
La Cour fonde son raisonnement sur une jurisprudence bien établie, réaffirmant que le droit d’accès à un tribunal serait illusoire si une décision de justice définitive et obligatoire pouvait demeurer inopérante. Elle rappelle que « l’exécution d’un jugement de quelque juridiction que ce soit doit être considérée comme faisant partie intégrante du « procès » au sens de l’article 6 ». Ce principe, maintes fois rappelé notamment dans des affaires contre le même État défendeur, impose à l’administration une obligation de diligence pour se conformer aux jugements rendus.
Cette obligation revêt une importance particulière dans le contentieux administratif, où l’administration est l’une des parties au litige. L’effectivité de la justice administrative et la prééminence du droit dépendent de la capacité de l’État à s’appliquer à lui-même les décisions de ses propres tribunaux. En l’espèce, la décision du tribunal de première instance de Syros du 30 mai 2007 n’était pas une simple formalité ; elle créait une obligation de faire pour l’administration, celle de modifier le plan d’urbanisme pour libérer la propriété de la requérante.
B. L’application du principe à l’inertie prolongée de l’administration
Appliquant ce principe aux faits de la cause, la Cour constate que la propriété de la requérante est restée bloquée jusqu’au 30 décembre 2016. Ce délai de près de dix ans pour exécuter une décision de justice est jugé excessif. Si la Cour reconnaît que l’affaire présentait une certaine complexité et qu’un certain temps était nécessaire à l’administration pour examiner le dossier, elle estime que rien ne justifiait une telle durée.
Les arguments avancés par le gouvernement grec, tels que l’impossibilité financière de la municipalité ou les modifications successives du cadre législatif, ne sont pas retenus comme des justifications suffisantes. La Cour considère que ces obstacles relèvent de la responsabilité de l’État et ne sauraient être opposés au justiciable pour le priver de son droit à l’exécution d’une décision. L’administration a manqué à son devoir de se conformer à la décision « en temps utile ». L’enchaînement des procédures, les demandes répétées de documents et les renvois de responsabilité entre les différents organes administratifs ont illustré une défaillance systémique plutôt qu’une simple difficulté passagère.
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II. LA MISE EN ÉVIDENCE DE L’INEFFECTIVITÉ DES RECOURS INTERNES
Au-delà de la violation du droit à l’exécution du jugement, la Cour conclut également à une violation de l’article 13 de la Convention. Elle constate qu’il n’existait pas en droit interne de recours effectif pour faire cesser le manquement de l’administration, en analysant l’inadéquation des recours théoriquement disponibles (A) pour en déduire la nécessité d’un mécanisme contraignant (B).
A. L’inadéquation des recours visant à la constatation du manquement
Le gouvernement soutenait que la requérante aurait dû utiliser des voies de recours spécifiques, comme la saisine du comité de trois juges chargé du contrôle de l’exécution des arrêts administratifs, ou engager la responsabilité disciplinaire des fonctionnaires. La Cour rejette ces arguments en considérant que ces recours ne sont pas effectifs au sens de l’article 13. En effet, leur finalité n’est pas de garantir l’exécution forcée de la décision, mais de constater un refus d’exécution et, le cas échéant, d’imposer une indemnité.
Or, pour la Cour, une simple constatation officielle du blocage ou l’octroi d’une compensation financière ne sauraient remplacer la seule mesure apte à résoudre le problème, à savoir l’exécution de l’arrêt. L’exécution ne peut être laissée à la discrétion de l’administration, qui pourrait choisir de payer une indemnité plutôt que de se conformer à ses obligations. De même, la procédure disciplinaire contre un agent ne garantit pas un redressement direct de la situation du justiciable. Le recours doit offrir une solution concrète et non une simple satisfaction morale ou financière.
B. La consécration de la nécessité d’un recours contraignant
La Cour rappelle que le recours exigé par l’article 13 doit être « effectif en pratique comme en droit ». S’agissant de l’action en dommages-intérêts, bien que la requérante l’ait effectivement introduite, la Cour estime qu’elle ne constitue pas un recours suffisant dans ce contexte. Contraindre un justiciable ayant déjà obtenu gain de cause à engager une nouvelle et longue procédure pour obtenir une indemnisation, sans garantie que la décision initiale sera exécutée, ne répond pas aux exigences de l’article 13.
Cette affaire illustre ainsi l’absence, dans l’ordre juridique grec à l’époque des faits, d’un mécanisme capable de contraindre l’administration à exécuter une décision de justice dans un délai raisonnable. L’effectivité d’un recours implique la capacité d’obtenir le résultat ordonné par le juge. En l’absence d’un tel outil, le droit à un tribunal et la prééminence du droit sont affaiblis, laissant le citoyen démuni face à l’inertie de la puissance publique. La décision souligne ainsi une lacune structurelle dans la protection des droits des justiciables.