Par une communication en date du 2 février 2024, la Cour européenne des droits de l’homme a été amenée à se pencher sur la question de l’indemnisation consécutive à une expropriation temporaire. En l’espèce, un propriétaire s’était vu priver de trois terrains d’une superficie totale de 931 hectares en 1975, dans le cadre d’une politique de réforme agraire menée par l’État portugais. Bien que la législation applicable prévît le principe d’une indemnisation pour les propriétaires concernés, ses modalités de paiement restaient indéfinies. Le propriétaire a pu récupérer l’usage de ses biens le 29 avril 1993. À la suite d’une longue procédure administrative et judiciaire, qui a notamment vu l’intervention du tribunal central administratif du Sud par un arrêt du 4 octobre 2017, une indemnité définitive fut fixée par les autorités étatiques en 2018. Le versement de cette indemnité, majorée d’intérêts, est intervenu le 4 octobre 2020 au bénéfice de la succession du propriétaire initial, aujourd’hui décédé. Saisis par les héritiers, qui estiment que leur perte financière n’a pas été entièrement réparée, les juges européens sont conduits à s’interroger. Le versement d’une indemnité pour privation temporaire de propriété, près de quarante-cinq ans après le début de cette privation, peut-il être considéré comme conforme aux exigences de l’article 1er du Protocole n° 1 lorsque les intérêts versés ne suffisent pas, selon les ayants droit, à compenser la perte financière réelle résultant de ce délai ? En décidant de communiquer la requête aux parties, la Cour soulève la question de savoir si le délai particulièrement long mis par les autorités internes pour fixer et payer l’indemnité constitue en lui-même une atteinte au droit au respect des biens.
I. La soumission de l’ingérence étatique à un contrôle de proportionnalité
L’analyse de la Cour européenne des droits de l’homme, telle qu’elle se dessine dans la question posée aux parties, s’articule autour de la reconnaissance d’une ingérence dans le droit de propriété dont la réparation doit être appréciée au regard des circonstances particulières de l’espèce.
A. L’existence d’une ingérence justifiant une indemnisation de principe
L’article 1er du Protocole n° 1 à la Convention européenne des droits de l’homme consacre le droit de toute personne physique ou morale au respect de ses biens. Ce droit n’est cependant pas absolu et peut souffrir d’ingérences de la part de l’État, notamment lorsque celui-ci use de son droit de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général. En l’espèce, l’expropriation réalisée en 1975 s’inscrivait « dans le cadre de la politique relative à la réforme agraire », ce qui correspond à une finalité d’utilité publique reconnue. Toutefois, une telle privation de propriété, même temporaire, fait naître une obligation d’indemniser. Le droit interne portugais prévoyait d’ailleurs lui-même que « la législation pertinente en la matière prévoyait l’indemnisation des intéressés ». La restitution des terrains en 1993 a transformé l’expropriation initialement envisagée en une simple privation temporaire de jouissance, mais n’a pas éteint le droit à réparation pour la période durant laquelle le propriétaire n’a pu disposer de ses biens. L’existence d’une créance d’indemnisation à l’encontre de l’État est donc un fait acquis et non contesté.
B. Le contrôle de l’adéquation de l’indemnité au regard du préjudice temporel
La question posée par la Cour déplace le débat du principe de l’indemnisation vers les modalités de son exécution. En effet, la Cour cherche à déterminer s’il y a eu « atteinte au droit des requérants au respect de leurs biens […] en raison du délai pris par les autorités internes pour fixer et payer l’indemnité ». L’analyse ne porte donc plus seulement sur le montant de la compensation, mais sur l’ensemble du processus indemnitaire. Une indemnité versée avec un retard considérable peut rompre le juste équilibre qui doit exister entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu. Le simple versement d’une somme, même substantielle, ne suffit pas à satisfaire aux exigences de la Convention si son paiement intervient dans un délai déraisonnable. C’est donc la notion même de réparation adéquate qui est ici interrogée, une réparation devant non seulement être raisonnable dans son montant mais également prompte dans son versement pour être considérée comme effective.
II. L’affirmation de l’exigence d’une réparation effective et diligente
En s’interrogeant sur la suffisance de l’indemnité versée, la Cour rappelle l’obligation pour les États d’agir avec diligence et souligne que le versement d’intérêts moratoires pourrait ne pas suffire à purger les conséquences d’un manquement à cette obligation.
A. L’évaluation du caractère suffisant des intérêts moratoires
Les héritiers soutiennent que leur « perte financière n’a pas été compensée par les intérêts qui leur ont été versés ». Cet argument constitue le cœur de leur grief et guide l’examen de la Cour. Si la jurisprudence conventionnelle admet traditionnellement que le paiement d’intérêts peut compenser un versement tardif, cette solution suppose que ces intérêts couvrent de manière effective le préjudice subi. Or, face à un délai de quarante-cinq ans entre le fait générateur du dommage et le paiement effectif, il est légitime de se demander si les modes de calcul habituels des intérêts légaux sont suffisants pour réparer l’intégralité des préjudices. La perte de chance, l’érosion monétaire non intégralement couverte et l’impossibilité de faire fructifier les sommes dues pendant une période aussi longue constituent un préjudice distinct que de simples intérêts moratoires pourraient ne pas absorber. La Cour devra ainsi apprécier si, en l’espèce, le montant total perçu place les requérants dans une situation aussi proche que possible de celle qui aurait été la leur si l’indemnisation était intervenue en temps utile.
B. La sanction du manque de diligence de l’État dans le processus d’indemnisation
Au-delà de la question du calcul financier, la Cour examine le comportement des autorités nationales. Le délai exceptionnellement long pour fixer puis payer l’indemnité révèle un manque de diligence de la part de l’État. En citant ses arrêts antérieurs, notamment dans des affaires similaires de réforme agraire au Portugal, la Cour signale qu’elle attache une importance particulière à la célérité des procédures d’indemnisation. Une incertitude prolongée imposée aux propriétaires quant à la date et au montant de leur indemnisation constitue une charge excessive et disproportionnée. L’atteinte au droit au respect des biens pourrait donc être caractérisée non seulement par l’insuffisance de la somme allouée, mais également par la durée même de la procédure. Une future condamnation de l’État portugais dans cette affaire renforcerait l’idée qu’une obligation procédurale de diligence pèse sur les États en matière d’expropriation, dont la violation peut constituer une atteinte autonome à l’article 1er du Protocole n° 1.