Par une décision du 27 juin 2023, la Cour européenne des droits de l’homme s’est prononcée sur les conditions de recevabilité d’une requête relative au droit de propriété et à la discrimination. En l’espèce, des propriétaires de terrains situés dans une province autonome italienne se sont vu refuser l’autorisation de constituer une réserve de chasse privée sur leurs fonds. L’administration provinciale a justifié son refus en se fondant sur une loi provinciale de 1987 qui ne prévoyait que le renouvellement des concessions existantes avant son entrée en vigueur, et non la création de nouvelles. Les propriétaires ont contesté cette décision devant les juridictions administratives, d’abord devant le tribunal administratif régional, puis en appel devant le Conseil d’État. Ils ont principalement soutenu que la loi provinciale était mal interprétée ou, subsidiairement, qu’elle était inconstitutionnelle. Les deux juridictions ont rejeté leurs recours, confirmant que la loi visait à limiter le nombre de réserves privées et n’autorisait pas la constitution de nouvelles entités. Saisissant la Cour européenne des droits de l’homme, les requérants ont alors invoqué une atteinte à leur droit de propriété, leurs fonds étant inclus dans une réserve de chasse de plein droit sans contrepartie, ainsi qu’une discrimination par rapport aux titulaires de réserves privées établies avant 1987. Se posait ainsi à la Cour la question de savoir si des requérants, qui n’ont pas soulevé devant les juridictions nationales les griefs fondés sur la Convention, peuvent être considérés comme ayant épuisé les voies de recours internes. La Cour a répondu par la négative et déclaré la requête irrecevable, au motif que les moyens développés devant les juges nationaux, relatifs à l’interprétation du droit interne, étaient distincts des griefs tirés de la violation du droit de propriété et du principe de non-discrimination présentés à Strasbourg.

L’irrecevabilité de la requête est ainsi justifiée par une application rigoureuse de la règle de l’épuisement des voies de recours internes (I), ce qui conduit la Cour à écarter tout examen au fond des griefs soulevés par les requérants (II).

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I. L’application rigoureuse de la condition d’épuisement des voies de recours internes

La Cour constate une divergence entre les arguments soulevés devant les juridictions nationales et les griefs présentés devant elle, ce qui la conduit à réaffirmer le principe de subsidiarité qui gouverne l’accès à sa juridiction.

A. La discordance entre les moyens de droit internes et les griefs conventionnels

La décision d’irrecevabilité repose sur une analyse comparative des arguments développés par les requérants tout au long de la procédure. Devant le tribunal administratif régional et le Conseil d’État italiens, le débat portait sur la légalité d’un arrêté administratif au regard de la loi provinciale no 14/1987. Les requérants contestaient l’interprétation de cette loi, qui empêchait la création de nouvelles réserves de chasse privées, et soulevaient subsidiairement son inconstitutionnalité. Le litige était donc circonscrit à des questions de droit administratif et de conformité à la constitution nationale.

Or, devant la Cour européenne, les requérants ont modifié la base juridique de leur action. Ils ont dénoncé une atteinte à leur droit de propriété garanti par l’article 1 du Protocole no 1 et une discrimination prohibée par l’article 14 de la Convention. La Cour relève que ces griefs n’avaient jamais été présentés, même en substance, aux juridictions italiennes. Elle souligne que « force est de constater qu’aucun de ces moyens ne concerne les deux griefs dont la Cour a été saisie ». Cette dissociation entre l’objet du litige national et celui du litige européen est fatale à la requête, car elle empêche les juridictions internes de se prononcer sur les violations alléguées de la Convention.

B. La réaffirmation du principe de subsidiarité

En déclarant la requête irrecevable, la Cour applique avec fermeté la règle de l’épuisement des voies de recours internes, prévue à l’article 35 § 1 de la Convention. Ce principe exige que les requérants aient donné à l’État défendeur l’opportunité de remédier à une violation alléguée dans le cadre de son propre ordre juridique. Le mécanisme de la Convention est subsidiaire par rapport aux systèmes nationaux de protection des droits de l’homme. La Cour n’intervient qu’après que les juridictions nationales ont eu la possibilité d’examiner les griefs qui lui sont ensuite soumis.

En l’espèce, les juges administratifs italiens ont statué sur la légalité d’une décision au regard du droit provincial, mais n’ont jamais été invités à examiner si cette même décision portait atteinte au droit de propriété ou créait une discrimination au sens de la Convention. Le manquement des requérants à soulever ces questions spécifiques devant leurs propres juges prive l’État de sa faculté de redresser lui-même la situation. La Cour rappelle ainsi qu’elle n’est pas une juridiction de quatrième instance et qu’il incombe aux requérants de formuler clairement leurs griefs à tous les échelons de la procédure nationale avant de la saisir.

II. Le refus d’un examen au fond des allégations

Conséquence directe de l’irrecevabilité, la Cour se refuse à examiner la substance des griefs, tout en livrant à titre surabondant des éléments qui confirment la fragilité de l’argumentation des requérants sur le terrain de la discrimination.

A. L’impossibilité pour la Cour de requalifier les griefs

La Cour prend soin de préciser qu’elle ne peut pas se substituer aux requérants pour reformuler ou déduire des griefs qui n’ont pas été explicitement soulevés. Elle rappelle qu’elle ne peut « retenir des griefs nouveaux sur la seule base des arguments et des faits exposés devant elle ». Cette position stricte vise à préserver la nature contradictoire de la procédure et la prévisibilité juridique pour les États défendeurs. Les requérants ne peuvent pas se contenter d’exposer une situation factuelle et espérer que la Cour y décèle d’elle-même des violations potentielles de la Convention.

Cette approche formaliste responsabilise les requérants et leurs conseils. Ils doivent identifier et articuler avec précision, dès les premières étapes du litige interne, les droits conventionnels qu’ils estiment violés. En l’absence d’une telle démarche, la saisine de la Cour est prématurée et vouée à l’échec, comme le démontre cette décision. Le rôle de la Cour n’est pas d’instruire l’affaire à la place des parties, mais de statuer sur des griefs clairement définis et déjà débattus au niveau national.

B. L’évocation subsidiaire d’une discrimination non caractérisée

Bien que la requête soit irrecevable, la Cour ajoute une observation « à titre surabondant » concernant le grief de discrimination. Elle esquisse le raisonnement qu’elle aurait suivi si elle avait pu examiner l’affaire au fond. Pour qu’une différence de traitement soit constitutive d’une discrimination, il faut d’abord que les personnes concernées se trouvent dans des situations analogues ou comparables. La Cour note que les requérants n’ont pas démontré qu’ils se trouvaient dans une situation comparable à celle des propriétaires qui bénéficiaient déjà d’une réserve privée avant 1987.

En effet, la Cour relève que les requérants « ne démontrent même pas avoir été propriétaires des fonds avant l’entrée en vigueur de la loi no 14/1987 ». Elle précise que l’un d’eux a acquis son droit de propriété en 1999, tandis qu’aucune information n’est disponible pour le second. Cette simple constatation factuelle suffit à écarter toute comparaison utile. N’étant pas propriétaires à l’époque où la loi a figé la situation, ils ne peuvent se plaindre d’être traités différemment de ceux qui l’étaient. Cet argument subsidiaire conforte la décision d’irrecevabilité en montrant que, même sur le fond, la requête présentait des faiblesses manifestes.