Par un arrêt en date du 19 octobre 2018, le Conseil d’État a été amené à se prononcer sur la légalité d’une déclaration d’utilité publique concernant la construction d’une ligne électrique à très haute tension. En l’espèce, des riverains d’un projet d’infrastructure énergétique majeur, ainsi que des associations de protection de l’environnement, s’opposaient à sa réalisation. Ils mettaient en avant les atteintes au paysage ainsi que les risques potentiels et incertains que les champs électromagnétiques pourraient faire peser sur la santé humaine. Saisi d’un recours pour excès de pouvoir contre l’arrêté ministériel déclarant le projet d’utilité publique, le Conseil d’État a été confronté aux arguments des requérants qui soutenaient notamment une méconnaissance du principe de précaution. Les requérants estimaient que les inconvénients de l’opération étaient disproportionnés par rapport à son utilité, qu’ils jugeaient limitée. Se posait alors à la haute juridiction administrative la question de savoir si le principe de précaution faisait obstacle à la déclaration d’utilité publique d’un projet présentant un intérêt général significatif, mais dont la réalisation exposerait les populations voisines à un risque sanitaire potentiel non scientifiquement avéré. Le Conseil d’État a répondu par la négative, en procédant à une balance des intérêts en présence. Il a estimé que les avantages présentés par le projet, notamment en matière de sécurisation de l’approvisionnement énergétique et de développement des énergies renouvelables, n’étaient pas inférieurs à ses inconvénients, quand bien même ces derniers incluaient le coût des mesures de précaution et les impacts environnementaux. La juridiction a ainsi jugé que « ni l’impact visuel des ouvrages sur les paysages traversés, ni leurs éventuels effets sur la faune et la flore, ni enfin le coût de l’opération, y compris les sommes consacrées aux mesures visant à assurer le respect du principe de précaution, ne peuvent être regardés comme excessifs et de nature à lui retirer son caractère d’utilité publique ».
Cette décision confirme la méthode classique de contrôle de l’utilité publique par le juge administratif, fondée sur une appréciation globale des avantages et des inconvénients du projet (I). Elle précise par ailleurs la portée du principe de précaution, qui ne constitue pas un obstacle absolu à la réalisation d’opérations d’envergure justifiées par l’intérêt général (II).
I. La confirmation de l’utilité publique par la méthode du bilan
Le Conseil d’État, pour valider la déclaration d’utilité publique, applique son contrôle traditionnel du bilan coût-avantages (A), en intégrant les risques allégués et les mesures correctrices au passif de l’opération (B).
A. L’application souveraine de la balance coût-avantages
Le juge administratif exerce un contrôle sur la qualification d’utilité publique d’une opération en mettant en balance ses avantages et ses inconvénients de toute nature. Dans la présente affaire, les avantages du projet ont été jugés déterminants. La haute juridiction a ainsi retenu la nécessité de sécuriser le réseau de transport d’électricité et de favoriser l’intégration des énergies renouvelables, considérant ces objectifs comme des bénéfices substantiels pour la collectivité.
Face à ces avantages, les inconvénients ont été jugés d’une ampleur insuffisante pour priver le projet de son caractère d’utilité publique. Le Conseil d’État a explicitement mentionné « l’impact visuel des ouvrages sur les paysages traversés » et « leurs éventuels effets sur la faune et la flore ». Il a également intégré dans son analyse « le coût de l’opération ». En effectuant cette pesée des intérêts, le juge se livre à une appréciation souveraine qui ne le conduit à la censure qu’en cas d’erreur manifeste ou si les inconvénients sont jugés excessifs.
B. L’intégration des mesures de précaution dans le passif du bilan
La décision commentée présente la particularité d’inclure expressément au passif de l’opération « les sommes consacrées aux mesures visant à assurer le respect du principe de précaution ». Cette mention démontre que le risque sanitaire, bien que non prouvé, n’est pas ignoré par le juge. Au contraire, il est pris en compte et monétisé à travers le coût des dispositifs de mitigation prévus par l’administration, tels que le rachat des habitations les plus exposées.
Cette approche pragmatique permet de ne pas occulter les incertitudes scientifiques. Elle montre que le bilan n’est pas seulement fondé sur des certitudes, mais qu’il peut également intégrer la gestion d’un risque potentiel. En validant une déclaration d’utilité publique assortie de telles mesures, le Conseil d’État entérine une logique de gestion du risque plutôt qu’une logique d’interdiction, ce qui permet de concilier la poursuite de l’intérêt général et la protection des populations.
La validation du bilan coût-avantages, y compris en présence d’incertitudes sanitaires, conduit ainsi à définir les contours de l’application du principe de précaution, qui se révèle être un outil de gestion et non un principe de blocage systématique.
II. La portée définie du principe de précaution face à l’intérêt général
Le Conseil d’État rappelle dans cette décision que le principe de précaution, principe à valeur constitutionnelle, doit être interprété comme une obligation de prendre des mesures proportionnées (A) et qu’il ne saurait primer de manière absolue sur la poursuite d’objectifs d’intérêt général jugés essentiels (B).
A. Un principe commandant une gestion proportionnée du risque
Le principe de précaution, tel qu’énoncé à l’article 5 de la Charte de l’environnement, impose aux pouvoirs publics de mettre en œuvre des mesures provisoires et proportionnées lorsqu’un dommage grave et irréversible pour l’environnement pourrait survenir, même en l’absence de certitudes scientifiques. La décision du Conseil d’État s’inscrit dans une jurisprudence constante qui refuse de faire de ce principe un motif de paralysie de l’action publique.
Le juge vérifie si l’administration, face à un risque incertain, a pris des mesures adaptées. En l’espèce, les engagements de l’État concernant un suivi médical et un dispositif de rachat des biens immobiliers constituent de telles mesures. Le principe de précaution est donc respecté non pas par l’abandon du projet, mais par la mise en place d’un encadrement spécifique visant à limiter l’exposition au risque et à en compenser les conséquences éventuelles pour les riverains les plus proches.
B. La nécessaire conciliation du principe avec les autres exigences d’intérêt général
L’arrêt illustre la nécessaire subordination du principe de précaution à l’appréciation globale de l’intérêt général. En jugeant que les inconvénients de l’opération, y compris ceux liés aux incertitudes sanitaires, n’étaient pas « excessifs », le Conseil d’État établit une hiérarchie implicite. L’intérêt général attaché à la sécurité de l’approvisionnement électrique d’une nation prévaut sur un risque sanitaire dont la réalité n’est pas démontrée en l’état des connaissances.
Cette solution confirme que le principe de précaution n’est pas un droit de veto absolu. Son application est soumise au contrôle de proportionnalité du juge, qui met en balance l’ampleur du risque potentiel et l’importance des objectifs poursuivis par le projet contesté. La déclaration d’utilité publique demeure possible dès lors que les avantages collectifs de l’opération sont jugés suffisamment importants pour justifier la prise d’un risque maîtrisé et accompagné de mesures de précaution.