La Cour européenne des droits de l’homme, dans une décision du 12 octobre 2021, a été amenée à se prononcer sur la compatibilité du non-renouvellement d’une licence d’exploitation de service public avec le droit au respect des biens. En l’espèce, une société commerciale avait acquis en 2007 les droits d’exploitation d’une ligne d’autobus. Le contrat initial, conclu en 2000 entre la municipalité et le premier titulaire, était intitulé « contrat de location de droit d’exploitation » et prévoyait un renouvellement annuel sans fixer de terme extinctif. Cependant, en 2014, une juridiction administrative, saisie par un tiers, a jugé que ces conventions ne pouvaient excéder la durée de dix ans prescrite par le code des marchés publics. En exécution de cette décision de justice, la municipalité a retiré la licence de la société requérante, celle-ci étant exploitée depuis plus d’une décennie. Les recours en annulation et en indemnisation formés par la société ont été rejetés par les juridictions nationales, qui ont considéré que l’administration agissait en compétence liée et que l’exploitante ne pouvait se prévaloir d’une attente légitime au renouvellement, compte tenu de la clarté de la loi. Saisie d’une requête, la société invoquait notamment une violation de son droit au respect des biens, arguant de l’existence d’une attente légitime née de la pratique des renouvellements annuels.

Il revenait donc aux juges européens de déterminer si une attente fondée sur une pratique administrative pouvait être qualifiée de légitime, et ainsi constituer un « bien » au sens de l’article 1 du Protocole n° 1, alors même que cette pratique était contraire à une disposition légale claire et accessible à laquelle le contrat faisait explicitement référence.

Par sa décision, la Cour déclare la requête irrecevable pour défaut manifeste de fondement. Elle juge que, nonobstant la pratique de la municipalité ayant pu créer un espoir de renouvellement indéfini, la société requérante, en tant qu’opérateur économique, ne pouvait ignorer la durée maximale de dix ans fixée par la loi applicable mentionnée dans le contrat. Par conséquent, le non-renouvellement de la licence, même sans indemnisation, n’a pas constitué une ingérence disproportionnée faisant peser sur elle une charge excessive.

Cette solution conduit la Cour à réaffirmer la primauté de la norme légale dans l’appréciation du droit au respect des biens (I), limitant ainsi strictement la portée de la notion d’attente légitime lorsque les faits s’opposent à un texte clair (II).

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I. La primauté de la norme légale dans l’appréciation de l’ingérence

La Cour, pour conclure à l’absence de violation, s’attache d’abord à la qualification juridique du contrat liant les parties (A), ce qui conditionne ensuite la prévisibilité de la fin de la relation contractuelle (B).

A. La qualification rigoureuse du contrat de location

Le raisonnement des juges européens repose sur une analyse stricte de la nature du contrat. Bien que la société requérante ait soutenu qu’il s’agissait d’une concession de service public à durée indéterminée, la Cour retient la qualification de contrat de location. Elle observe que « le contrat s’intitulait explicitement contrat de location de droit d’exploitation et qu’il indiquait comme objet la location desdits droits ». Cette approche formaliste écarte l’interprétation fondée sur l’intention supposée des parties ou sur la pratique administrative suivie pendant des années.

De plus, la Cour relève que le contrat précisait que le droit applicable était le code des marchés publics. Or, ce dernier « dispose explicitement que les contrats de location portant sur des biens meubles ou immeubles ne peuvent excéder dix ans ». En conséquence, la durée de la licence n’était pas indéfinie mais légalement bornée, peu important que les clauses contractuelles aient omis de le rappeler ou aient instauré un mécanisme de renouvellement annuel. La référence à la loi supplante l’ambiguïté des stipulations contractuelles et la conduite postérieure de l’autorité administrative.

B. La prévisibilité conséquente du non-renouvellement

Cette qualification juridique emporte une conséquence directe sur l’appréciation de l’ingérence. Le non-renouvellement de la licence après l’expiration du délai décennal n’est pas une mesure arbitraire de l’administration mais l’application d’une règle de droit préexistante, claire et accessible. Pour la Cour, le caractère prévisible de l’issue du contrat prive l’ingérence de son caractère excessif.

La Cour souligne que la société « ne pouvait ignorer qu’elle ne disposait pas d’un droit au renouvellement au-delà du délai de dix ans ». L’existence d’un cadre légal impératif et la qualité d’opérateur économique de la requérante fondent une présomption de connaissance de la loi qui fait obstacle à toute surprise légitime. Ainsi, le risque de cessation du contrat était inhérent à sa nature même, et l’intervention du juge administratif national n’a fait que révéler une illégalité latente. Le préjudice subi par la société ne résulte donc pas d’une atteinte injustifiée à un droit acquis, mais de la simple application de la loi.

Cette approche, si elle consacre la sécurité juridique, conduit néanmoins la Cour à examiner et à restreindre la place accordée à la confiance que la pratique administrative avait pu inspirer.

II. La portée restreinte de l’attente légitime face à un texte exprès

La décision illustre la tension entre la confiance suscitée par le comportement de l’administration et le respect de la légalité. La Cour reconnaît l’existence d’une espérance de renouvellement (A) mais la prive de caractère légitime en raison de la clarté de la norme applicable (B).

A. La reconnaissance d’une espérance née de la pratique administrative

La Cour ne nie pas la réalité factuelle de la situation. Elle admet que le comportement de la municipalité a pu être source d’équivoque pour son cocontractant. Elle note ainsi que le « renouvellement des licences au-delà du délai de dix ans et les arguments mis en avant par la mairie » démontraient une intention de pérenniser la relation contractuelle. Cette attitude a logiquement pu engendrer des espérances chez l’opérateur économique.

La Cour va même jusqu’à constater que « de telles circonstances ont pu faire naître chez la requérante l’attente ou l’espoir que le contrat serait renouvelé indéfiniment ». Cette reconnaissance est importante car elle montre que la Cour prend en compte l’apparence créée par l’autorité publique. Cependant, elle distingue soigneusement l’simple espoir, factuel et psychologique, de l’attente légitime, qui seule peut prétendre à la protection offerte par la Convention en tant que « bien ».

B. L’exclusion de la légitimité de l’attente en présence d’une norme claire

L’élément décisif qui fait basculer l’analyse est l’existence d’une norme juridique contraire, accessible et prévisible. La Cour estime que la confiance de la requérante n’était pas légitimement fondée, car elle aurait dû connaître les limites imposées par le code des marchés publics. La légitimité de l’attente est ainsi subordonnée à sa conformité au droit en vigueur.

La solution est sévère pour l’opérateur qui a pu légitimement se fier à la conduite constante de l’administration, mais elle réaffirme un principe essentiel : une pratique administrative, même prolongée, ne peut créer un droit contre la loi. La Cour conclut que « le caractère illégal d’un renouvellement au-delà de cette période était d’une clarté suffisante pour que (…) l’atteinte que constitue le retrait de la licence et l’absence d’indemnisation ne soit pas considérée comme ayant fait porter une charge excessive à la requérante ». En d’autres termes, le juste équilibre entre l’intérêt général et la protection des biens n’est pas rompu lorsque l’État met fin à une situation illégale, même si cette situation a été tolérée ou encouragée par ses propres agents. La décision rappelle ainsi aux acteurs économiques leur devoir de diligence et de connaissance des normes qui régissent leur activité.