Par une décision du 28 mars 2023, la Cour européenne des droits de l’homme s’est prononcée sur la conformité d’une indemnisation pour expropriation avec les exigences de l’article 1er du Protocole n° 1 à la Convention.

En l’espèce, des particuliers se sont vu exproprier un terrain en vue de la construction d’un établissement universitaire public. Une première indemnité fut calculée en 1992 sur la base de la valeur vénale du bien, mais une nouvelle évaluation en 1995, fondée sur des critères législatifs différents, en a considérablement réduit le montant. Les propriétaires ont contesté cette seconde indemnité, initiant un long parcours judiciaire.

La cour d’appel de Reggio de Calabre a d’abord fait droit à leur demande, en déterminant la valeur du terrain au regard de son potentiel de développement de fait, tenant compte de sa situation avantageuse. Saisie d’un pourvoi, la Cour de cassation a cependant censuré cette approche dans un arrêt de 2003, affirmant que la valeur vénale devait être exclusivement appréciée selon la classification du terrain au plan d’urbanisme local. Sur renvoi, la cour d’appel de Messine a constaté en 2006 que le terrain était classé dans une zone destinée à des usages publics, ce qui emportait une interdiction de construction privée qualifiée de « vincolo conformativo » (contrainte de conformité). Elle a donc rejeté le recours des propriétaires, estimant que le montant qu’ils avaient perçu était même supérieur à ce que cette qualification autorisait. La Cour de cassation a confirmé cette analyse dans un second arrêt en 2012. Les propriétaires ont alors saisi la Cour européenne des droits de l’homme, alléguant une atteinte disproportionnée à leur droit de propriété.

Il revenait ainsi à la Cour de déterminer si le calcul d’une indemnité d’expropriation, fondé sur la qualification urbanistique d’un terrain comme inconstructible pour l’initiative privée, constituait une violation du droit au respect des biens, alors même que ce terrain possédait un potentiel de développement économique ignoré par cette évaluation.

La Cour européenne des droits de l’homme a déclaré la requête irrecevable comme manifestement mal fondée. Elle a jugé que le juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde des droits fondamentaux n’avait pas été rompu. Pour ce faire, elle a validé l’approche des juridictions internes qui ont calculé l’indemnité sur la base de la valeur d’un terrain non constructible, en application d’une réglementation d’urbanisme considérée comme accessible, prévisible et non arbitraire.

La solution retenue repose sur une application rigoureuse de la marge d’appréciation reconnue aux États en matière d’urbanisme, qui conditionne directement les modalités d’indemnisation (I). En conséquence, la Cour consacre une évaluation de l’indemnité déconnectée de la valeur économique potentielle du bien, pourvu que celle-ci soit en rapport avec sa qualification juridique (II).

I. La consécration de la marge d’appréciation nationale dans la qualification des restrictions au droit de propriété

La Cour européenne des droits de l’homme fonde sa décision sur la reconnaissance de la compétence des juridictions nationales pour qualifier la nature des restrictions imposées au droit de construire. Elle entérine ainsi la distinction opérée en droit interne entre la contrainte d’urbanisme générale et la contrainte pré-expropriatoire (A), ce qui la conduit à refuser de substituer sa propre appréciation à celle, souveraine, des juges nationaux (B).

A. La distinction fondamentale entre contrainte d’urbanisme et contrainte pré-expropriatoire

La Cour rappelle la jurisprudence italienne qui distingue deux types de limitations au droit de propriété. D’une part, les « vincoli espropriativi » sont des interdictions de construire spécifiques qui visent à préparer une expropriation future et ouvrent en principe droit à indemnisation. D’autre part, les « vincoli conformativi » constituent des règles générales d’urbanisme qui définissent le régime juridique des sols sur une zone donnée et qui, en principe, ne sont pas assorties d’une compensation financière.

En l’espèce, les juridictions italiennes ont qualifié la restriction pesant sur le terrain des requérants de « vincolo conformativo », car le plan d’urbanisme y prévoyait des équipements publics, excluant « radicalement » toute initiative privée. Cette qualification emportait des conséquences directes sur le calcul de l’indemnité. La Cour européenne valide ce raisonnement en notant que « l’affectation du terrain des requérants à un usage public avait une base légale dans le plan d’urbanisme ». Elle reconnaît que cette ingérence poursuit un but d’intérêt général, relevant des politiques d’aménagement du territoire, sans remettre en cause la catégorisation effectuée par les juges du fond.

B. Le refus de substituer l’appréciation européenne à celle des juridictions internes

Forte de cette distinction, la Cour réaffirme avec force un principe cardinal de sa jurisprudence : le respect de la souveraineté des juridictions nationales dans l’interprétation du droit interne. Elle énonce clairement qu’« il appartient aux juridictions nationales d’interpréter le droit interne et de l’appliquer au cas par cas, la Cour ne saurait donc substituer sa propre appréciation à celle retenue par les juridictions internes ».

Cette déférence n’est pas absolue, mais elle ne cède que face à une application du droit qui serait arbitraire ou manifestement déraisonnable. Or, en l’occurrence, la Cour constate que les requérants ont pu contester l’évaluation de leur bien devant les tribunaux et que rien ne démontre une appréciation arbitraire des faits ou du droit. Le système juridique italien est jugé satisfaisant en ce qu’il offre des garanties procédurales et que sa jurisprudence sur la distinction entre les deux types de contraintes est « compatible avec la Convention ». La qualification de la restriction étant ainsi validée, ses conséquences sur le montant de l’indemnisation pouvaient en être logiquement tirées.

II. L’indemnisation d’expropriation, un juste équilibre apprécié au regard de la qualification juridique du bien

La qualification de la restriction en contrainte d’urbanisme générale a un effet déterminant sur l’appréciation du caractère proportionné de l’indemnisation. La Cour valide ainsi une indemnité calculée sans tenir compte du potentiel de développement factuel du terrain (A), liant l’exigence d’une juste compensation non pas à la valeur de marché potentielle, mais à la nature même de l’ingérence étatique (B).

A. La validation d’une indemnité sans rapport avec le potentiel de développement factuel

La cour d’appel de Reggio de Calabre avait initialement pris en compte le « potentiel de développement de facto du terrain » pour évaluer sa valeur. Cette approche, qui reflétait une réalité économique, a été fermement écartée par la Cour de cassation italienne au profit d’une analyse strictement juridique fondée sur le plan d’urbanisme. La Cour européenne entérine cette seconde vision.

Elle relève que les requérants « ne contestent pas que l’indemnité correspondait à la valeur vénale du terrain non constructible suite à l’imposition de l’interdiction de conformité ». Dès lors que la qualification juridique du terrain comme inconstructible pour l’initiative privée est admise, sa valeur économique doit être appréciée à cette aune. Le fait que le bien ait pu, dans un autre contexte juridique, présenter une valeur supérieure devient inopérant. L’équilibre à rechercher n’est donc pas entre la pleine valeur marchande et l’indemnité, mais entre l’intérêt général et une compensation reflétant la valeur résiduelle du bien compte tenu des restrictions légales qui le frappent.

B. L’exigence d’une compensation conditionnée par la nature de l’ingérence

La Cour module son contrôle sur le montant de l’indemnisation en fonction de la nature de l’atteinte au droit de propriété. S’agissant d’une privation de propriété, elle rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle une absence totale d’indemnisation n’est justifiée que dans des circonstances exceptionnelles. Cependant, lorsqu’il s’agit d’une réglementation de l’usage des biens, comme en l’espèce, « l’absence d’indemnisation est l’un des facteurs à prendre en compte, mais ne saurait à elle seule être constitutive d’une violation de l’article 1 du Protocole no 1 ».

Dans ce cadre, la large marge d’appréciation de l’État s’étend à la détermination du montant de l’indemnité. Le contrôle de la Cour se limite à vérifier si les modalités choisies ne sont pas « manifestement dépourvues de base raisonnable ». En l’espèce, non seulement une indemnité a été versée, mais les juridictions internes ont même souligné qu’elle était largement supérieure à ce à quoi les requérants auraient pu prétendre en application stricte de la loi. Dans ces conditions, la Cour ne pouvait que conclure que l’ingérence n’avait pas fait peser sur les propriétaires une charge disproportionnée et excessive.