Par une communication du 3 avril 2023, la première section de la Cour européenne des droits de l’homme a soumis aux parties une série de questions relatives à plusieurs requêtes dirigées contre l’Italie. Ces requêtes émanent de propriétaires qui, après avoir obtenu des décisions de justice définitives ordonnant l’expulsion de leurs locataires pour défaut de paiement des loyers, se sont heurtés à une impossibilité légale de les faire exécuter. En effet, dans le contexte de la crise sanitaire liée à la pandémie de Covid-19, une succession de décrets-lois a suspendu la mise en œuvre de telles procédures d’expulsion sur l’ensemble du territoire.

Les requérants, estimant cette mesure attentatoire à leurs droits, ont saisi la juridiction européenne en invoquant une violation de leur droit de propriété, garanti par l’article 1er du Protocole n° 1 à la Convention. Ils soutiennent que la suspension généralisée, sans examen des situations particulières ni mesures compensatoires adéquates, a revêtu un caractère disproportionné. Ils allèguent également une atteinte à leur droit d’accès à un tribunal, protégé par l’article 6 § 1 de la Convention, du fait de l’incertitude et du retard dans l’exécution des décisions judiciaires obtenues.

La Cour, avant de se prononcer sur le bien-fondé de ces griefs, a donc interrogé les parties. Elle cherche notamment à déterminer si la suspension législative de l’exécution des ordonnances d’expulsion a imposé aux requérants une charge excessive. La question se pose alors de savoir si une mesure législative d’urgence, prise au nom de la protection de la santé publique et de la stabilité sociale, peut légitimement paralyser l’effectivité de décisions de justice sans rompre le juste équilibre entre l’intérêt général et les droits fondamentaux des individus.

La Cour oriente ainsi son analyse sur le contrôle de la proportionnalité de l’ingérence dans le droit de propriété des bailleurs, avant d’examiner la restriction portée à leur droit à l’exécution des décisions de justice.

I. Le contrôle de la proportionnalité de l’ingérence dans le droit de propriété

L’intervention de l’État dans les rapports locatifs par le biais d’une suspension des expulsions constitue une ingérence dans le droit au respect des biens des propriétaires. La Cour examine d’abord la légitimité de cette ingérence au regard de l’intérêt général (A), pour ensuite s’interroger sur le juste équilibre à préserver entre cet intérêt et les droits des requérants (B).

A. Une ingérence justifiée par un but d’intérêt général

La législation italienne contestée visait à protéger les locataires en situation de précarité économique aggravée par la crise sanitaire. En suspendant les expulsions, le législateur entendait prévenir des conséquences sociales graves dans une période d’incertitude et de difficultés généralisées. Un tel objectif relève incontestablement de la conduite des politiques sociales et économiques, domaine dans lequel les États disposent d’une ample marge d’appréciation pour déterminer les problèmes d’intérêt public et les solutions à y apporter.

La Cour européenne a constamment reconnu que la nécessité de protéger le droit au logement et de répondre à une crise exceptionnelle peut constituer un but légitime justifiant une réglementation de l’usage des biens. La Cour, dans ses questions aux parties, invite d’ailleurs à une analyse de « l’évolution et des objectifs du cadre législatif » afin de contextualiser la mesure litigieuse. L’existence d’une pandémie mondiale est un facteur déterminant, susceptible de justifier des mesures dérogatoires et temporaires qui, en temps normal, pourraient être jugées inadmissibles.

B. La recherche d’un juste équilibre entre les intérêts en présence

Si l’ingérence poursuit un but légitime, elle doit néanmoins ménager un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et les impératifs de la protection des droits fondamentaux de l’individu. La Cour cherche à vérifier si la suspension n’a pas fait peser une « charge excessive et disproportionnée » sur les propriétaires. C’est le cœur de son questionnement lorsqu’elle demande aux parties de commenter la durée de la suspension et la nature des mesures compensatoires mises en place par l’État.

La Cour s’intéresse à la généralité du dispositif, qui n’autorisait apparemment aucune « prise en considération des circonstances de l’espèce ». Une suspension globale et indifférenciée pourrait se révéler excessive si elle frappe indistinctement des propriétaires se trouvant eux-mêmes dans une situation économique fragile. De plus, l’absence ou l’insuffisance de mesures de compensation financière, telles que des aides directes ou des allégements fiscaux significatifs, est un élément essentiel de l’appréciation. La Cour cite à cet égard l’exonération de l’impôt foncier municipal, invitant à évaluer si cette mesure était suffisante pour contrebalancer le préjudice subi par les bailleurs privés de la jouissance de leur bien et des revenus locatifs.

Au-delà de la question patrimoniale, la paralysie de l’exécution forcée pose le problème de l’effectivité même du droit d’agir en justice.

II. La restriction au droit à l’exécution d’une décision de justice

Le droit à un tribunal, consacré par l’article 6 § 1 de la Convention, serait illusoire si l’ordre juridique interne d’un État contractant permettait qu’une décision de justice définitive et obligatoire reste inopérante au détriment d’une partie. La Cour examine donc si le blocage législatif des expulsions a vidé de sa substance le droit des requérants à un procès équitable, en consacrant le principe du droit à l’exécution (A) avant d’en contrôler la proportionnalité de la restriction (B).

A. Le droit à l’exécution, composante du droit au tribunal

La Cour rappelle de manière constante dans sa jurisprudence, notamment dans l’arrêt *Immobiliare Saffi c. Italie*, que l’exécution d’un jugement ou d’un arrêt, de quelque juridiction que ce soit, doit être considérée comme faisant partie intégrante du « procès » au sens de l’article 6. Les requérants avaient obtenu des ordonnances d’expulsion qui constituaient des titres exécutoires. L’impossibilité prolongée de recourir à la force publique pour faire exécuter ces décisions judiciaires prive de tout effet utile la procédure qu’ils avaient engagée.

L’intervention du pouvoir législatif pour neutraliser les effets de décisions judiciaires définitives soulève une question de principe quant au respect de l’État de droit. En effet, si l’État peut légitimement encadrer les modalités d’exécution des jugements, il ne saurait en paralyser indéfiniment le cours sans porter atteinte à la substance même du droit d’accès à un tribunal. La Cour s’attache donc à vérifier si l’obstacle législatif a présenté un caractère temporaire et circonstancié, ou s’il a au contraire rendu le droit des requérants théorique et illusoire.

B. L’appréciation de la proportionnalité de la restriction

Une restriction au droit à l’exécution n’emporte pas violation de la Convention si elle poursuit un but légitime et si elle est proportionnée à celui-ci. L’analyse de la proportionnalité rejoint ici celle menée au titre du droit de propriété. La Cour évalue si le retard et l’incertitude imposés aux requérants n’ont pas constitué une « restriction disproportionnée à leur droit d’accès à un tribunal ».

Les critères d’appréciation sont similaires : la durée de la suspension, le caractère général et automatique de la mesure, et l’existence de voies alternatives ou de compensations. Un retard substantiel dans l’exécution d’une décision peut être justifié par des circonstances exceptionnelles, mais il doit rester raisonnable. En suspendant l’exécution pour une période s’étalant sur plusieurs mois, voire plus d’une année pour certains cas, sans mécanisme d’évaluation individuelle, la législation italienne a potentiellement rompu l’équilibre nécessaire entre la protection des locataires et le droit des propriétaires à voir une décision de justice appliquée dans un délai raisonnable. La réponse des parties sur l’état actuel de l’exécution des ordonnances sera déterminante pour que la Cour puisse mesurer l’impact concret et final de cette législation d’exception.