Par un arrêt en date du 24 octobre 2019, la cour d’appel de Timisoara a statué sur les conséquences patrimoniales du transfert d’une voie privée dans le domaine public, suite à une opération de lotissement initiée par un propriétaire foncier.
En l’espèce, un propriétaire a obtenu en 2000 l’approbation par les autorités locales d’un plan de lotissement pour un terrain lui appartenant. Ce plan prévoyait la création de plusieurs lots à bâtir et d’une voie d’accès privée ouverte à la circulation publique, avec la mention que cette dernière serait intégrée au domaine public. Après avoir vendu les lots rendus constructibles grâce à cette nouvelle desserte, le propriétaire a saisi la justice afin que le transfert de la parcelle correspondant à la voie soit qualifié d’expropriation de fait et que les autorités publiques soient condamnées à lui verser une indemnité.
La cour d’appel de Timisoara, par une décision définitive, a constaté que la parcelle était effectivement acquise au patrimoine public. Cependant, elle a refusé de reconnaître l’existence d’une expropriation de fait et, par conséquent, a rejeté la demande d’indemnisation. Les juges du fond ont motivé leur décision en affirmant que l’expropriation ne peut résulter que d’une initiative des autorités publiques pour des travaux d’utilité publique. Or, dans le cas présent, le transfert de propriété découlait de démarches entreprises par le propriétaire lui-même, lequel en avait tiré un avantage économique substantiel par la vente des lots valorisés.
Il convenait donc de déterminer si le transfert d’une parcelle dans le domaine public, lorsqu’il résulte d’une démarche volontaire d’un propriétaire en vue de valoriser le reste de son fonds, peut être qualifié d’expropriation de fait ouvrant droit à indemnisation.
La cour d’appel a répondu par la négative à cette question. Elle a jugé que l’initiative privée et le profit retiré de l’opération de lotissement par le propriétaire excluaient la qualification d’expropriation et le droit à une quelconque indemnité, même si le transfert de propriété au profit du domaine public était avéré.
L’analyse de cette décision révèle une conception restrictive de l’expropriation, fondée sur l’origine de la démarche (I), dont la conformité avec la juste balance des intérêts en présence demeure discutable (II).
I. L’exclusion de l’expropriation de fait en raison de l’initiative du propriétaire
La cour d’appel a fondé sa décision sur une analyse stricte des conditions de l’expropriation, en liant le transfert de propriété à la volonté initiale du requérant (A) et au bénéfice qu’il en a retiré (B).
A. Le lien de causalité entre l’opération de lotissement et le transfert de propriété
La juridiction roumaine a considéré que le transfert de la parcelle litigieuse au domaine public n’était pas un acte autonome de la puissance publique, mais la conséquence directe et nécessaire du projet de lotissement. En effet, la création d’une voie d’accès était une condition indispensable à la viabilisation et à la commercialisation des lots nouvellement créés. Sans cette route, les parcelles seraient restées enclavées et n’auraient pu acquérir la qualité de terrain constructible.
Dès lors, le juge a estimé que la cession de cette surface ne constituait pas une dépossession subie, mais un élément constitutif d’un projet immobilier mené à l’initiative du propriétaire. La mention de l’acquisition future au domaine public dans le plan de lotissement validé agissait comme une condition acceptée par ce dernier en vue d’obtenir l’autorisation de lotir. Le raisonnement de la cour repose sur le fait que la volonté du propriétaire est à l’origine de la chaîne d’événements ayant mené au transfert, ce qui ferait obstacle à une qualification d’expropriation.
B. La nature profitable de l’opération pour le propriétaire
En second lieu, la cour d’appel a souligné que le propriétaire avait « profité » de l’opération, car « suite au lotissement, il a pu vendre des lots de terrain constructibles ». Cet argument est central dans la décision, car il tend à démontrer que le propriétaire n’a pas subi de préjudice réel qui justifierait une indemnisation. Selon cette logique, le gain financier réalisé grâce à la vente des lots excède la perte de valeur liée à la cession gratuite de la parcelle destinée à la voirie.
La cour semble ainsi opérer une compensation implicite entre le coût de la servitude d’utilité publique et le profit privé généré par celle-ci. En refusant de constater une expropriation de fait, elle considère que le propriétaire a déjà reçu sa « contrepartie » sous la forme de la plus-value réalisée sur le reste de sa propriété. Cette approche pragmatique écarte l’idée d’une spoliation, car l’opération, dans sa globalité, s’est avérée économiquement avantageuse pour l’initiateur du projet.
II. Une conception discutable au regard du droit de propriété
La solution retenue par la cour d’appel, bien que cohérente dans sa logique interne, soulève des interrogations quant à sa compatibilité avec une protection effective du droit de propriété, en raison de son interprétation formaliste de la notion d’expropriation (A) et de la rupture d’équilibre qu’elle semble consacrer (B).
A. Une définition formaliste de la notion d’expropriation
La cour d’appel affirme que « l’expropriation d’un terrain intervient uniquement pour des travaux d’utilité publique à l’initiative des autorités publiques ». Cette définition est particulièrement restrictive. Elle s’attache à l’auteur de l’initiative plutôt qu’à la finalité de l’acte et à ses conséquences. Or, indépendamment de son origine, le transfert a bien pour résultat de priver une personne de sa propriété au profit de la collectivité et pour un usage public, celui d’une voie de circulation.
Une telle approche formaliste pourrait permettre aux autorités de s’affranchir de leur obligation d’indemnisation dans de nombreuses hypothèses où la cession d’un terrain est une condition nécessaire à l’obtention d’une autorisation d’urbanisme. Le droit de propriété risque alors d’être atteint de manière disproportionnée si le simple bénéfice, même indirect, tiré d’une opération suffit à priver le propriétaire de toute indemnité pour la perte de son bien. La substance de l’atteinte, à savoir une perte de propriété non compensée, semble ainsi occultée par la forme de la procédure.
B. La remise en cause du juste équilibre entre intérêt général et intérêt privé
Le droit au respect des biens, tel que garanti par les textes supranationaux, exige qu’un juste équilibre soit ménagé entre les exigences de l’intérêt général et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu. Cet équilibre est généralement rompu lorsqu’une personne est amenée à supporter une charge spéciale et exorbitante. En l’espèce, la charge de la création d’une voie publique est entièrement supportée par le propriétaire lotisseur.
Si le profit tiré de l’opération est un élément pertinent à prendre en compte, il est douteux qu’il puisse à lui seul tenir lieu de « juste indemnité ». Le principe même de l’indemnisation en matière d’expropriation vise à replacer le propriétaire dans la situation patrimoniale qui aurait été la sienne si la dépossession n’avait pas eu lieu. En se contentant de constater un profit global, la cour évite de s’interroger sur le caractère adéquat de cette « compensation » de fait et sur la proportionnalité de la mesure. Elle consacre ainsi une forme de transfert de propriété à titre gratuit au profit du domaine public, dont la justification au regard du seul bénéfice économique retiré par le propriétaire reste fragile.