La Cour européenne des droits de l’homme, par une décision du 22 juin 2021, a précisé les contours du contrôle qu’elle exerce sur les mesures d’aménagement du territoire au regard du droit au respect des biens. En l’espèce, une propriétaire foncière avait initialement cédé une partie importante de son terrain à une municipalité pour des constructions d’utilité publique. Plusieurs années plus tard, la même municipalité a imposé une nouvelle réduction de la superficie de la parcelle restante au titre d’une participation à l’aménagement urbain. Les propriétaires, la donatrice initiale et son fils, ont alors contesté cette seconde mesure devant les juridictions administratives.

La procédure interne s’est déroulée en deux temps distincts et successifs. D’abord, les requérants ont obtenu du tribunal administratif de Konya, par un jugement du 14 décembre 2004, l’annulation de l’acte leur imposant la nouvelle cession. Cette décision, confirmée par le Conseil d’État le 26 septembre 2007, a jugé que la participation exigée était illégale, car la cession initiale dépassait déjà amplement le plafond légal. Ensuite, pour exécuter ce jugement, l’administration n’a pas restitué les terrains d’origine, devenus indisponibles, mais a attribué aux requérants d’autres parcelles situées à proximité, d’une superficie totale équivalente à celle qu’ils possédaient avant l’acte annulé. Les requérants ont contesté cette modalité d’exécution, mais leur recours a été rejeté par le tribunal administratif de Konya le 4 juillet 2006, décision devenue définitive après le rejet de leur pourvoi par le Conseil d’État le 23 mai 2012. Les juridictions internes ont en effet estimé que l’attribution de terrains de substitution constituait une exécution adéquate du premier jugement.

Devant la Cour européenne, les requérants alléguaient une violation de leur droit au respect des biens, considérant que l’exécution du jugement n’avait pas réparé leur préjudice. La question de droit qui se posait était de savoir si l’attribution de parcelles de substitution, d’une surface équivalente mais de nature différente, pour exécuter une décision de justice annulant une privation de propriété, ménageait un juste équilibre entre l’intérêt général et le droit au respect des biens des propriétaires.

La Cour européenne des droits de l’homme a déclaré la requête irrecevable pour défaut manifeste de fondement. Elle a estimé que les autorités nationales n’avaient pas fait peser une charge disproportionnée sur les requérants. En se fondant sur la large marge d’appréciation des États en matière d’urbanisme, la Cour a jugé que la conclusion des juridictions internes, selon laquelle la restitution par équivalent rétablissait adéquatement les droits des requérants, n’était ni arbitraire ni manifestement erronée, d’autant que les intéressés n’avaient pas démontré la réalité d’un préjudice résiduel.

Cette décision illustre la déférence de la Cour envers les choix des autorités nationales en matière d’urbanisme (I), tout en soulevant des interrogations sur l’effectivité de la protection accordée au droit de propriété (II).

I. La confirmation de la marge d’appréciation étatique en matière d’aménagement du territoire

La Cour réaffirme sa jurisprudence constante en reconnaissant la légitimité des ingérences dans le droit de propriété à des fins d’urbanisme (A) et en accordant une confiance étendue aux juridictions nationales pour en apprécier la proportionnalité (B).

A. La finalité d’utilité publique comme justification de l’ingérence

L’ingérence dans le droit de propriété des requérants, qui prend la forme d’une privation de propriété, est examinée par la Cour au regard des conditions posées par l’article 1er du Protocole n° 1. La Cour rappelle que « cette décision, qui était fondée sur l’article 18 de la loi no 3194 sur l’aménagement du territoire, poursuivait un but légitime d’utilité publique ». L’objectif de la parcellisation et de la modification des plans d’aménagement est de permettre à l’administration de mener une politique cohérente en matière d’urbanisme, notamment pour lutter contre le développement anarchique des constructions. La Cour admet sans difficulté que de telles mesures, visant à organiser le territoire et à créer des infrastructures publiques, servent l’intérêt général de la collectivité.

Elle accepte également le principe selon lequel les propriétaires fonciers peuvent être contraints de céder une partie de leur terrain sans indemnisation. Cette cession représente la contrepartie de la plus-value que les travaux d’aménagement apportent à leurs parcelles restantes. Ce mécanisme, courant dans de nombreux systèmes juridiques, est jugé compatible avec les exigences de la Convention. La Cour ne remet pas en cause les critères retenus par les autorités nationales pour évaluer cette plus-value et déterminer la surface à céder, marquant ainsi une première limite à son contrôle. Son analyse se concentre non sur l’opportunité de la politique d’urbanisme, mais sur le respect d’un cadre légal et la poursuite d’un but légitime, conditions qui sont en l’espèce remplies.

B. La déférence envers l’appréciation des juridictions nationales sur la modalité d’exécution

Le cœur du raisonnement de la Cour repose sur le principe de subsidiarité et la retenue dont elle fait preuve face aux conclusions des juges nationaux. Les requérants ne contestaient pas la légitimité de la première annulation, mais bien la manière dont elle a été exécutée. Sur ce point, la Cour note que le tribunal administratif de Konya a diligenté une expertise avant de conclure que la solution de l’administration était adéquate. Les juridictions internes ont constaté que « le terrain originaire n’était pas disponible car il avait été affecté au service public » et que l’attribution de parcelles de substitution rétablissait les requérants dans leurs droits en leur restituant une surface équivalente.

La Cour européenne des droits de l’homme rappelle qu’« il incombe au premier chef aux autorités nationales, et singulièrement aux tribunaux, d’interpréter et d’appliquer le droit interne ». Elle ne substituera sa propre appréciation à celle des juges nationaux que si leur décision est entachée d’arbitraire ou d’une erreur manifeste. En l’absence de tels éléments, elle s’incline. Elle estime ne déceler « aucun élément de nature à lui faire penser que fût dénuée de tout fondement juridique ou contraire aux dispositions du droit interne la conclusion du tribunal administratif ». Cette approche valide la solution retenue par les autorités turques, considérant que le juste équilibre entre les intérêts en jeu a été respecté.

II. Une protection effective du droit de propriété mise en question

Si la solution de la Cour est orthodoxe au regard de sa jurisprudence, elle interroge sur le caractère concret de la protection du droit de propriété. La décision semble privilégier une vision formelle de la restitution (A) et révèle les limites du contrôle européen sur l’exécution des décisions de justice (B).

A. Une conception formelle de la restitution patrimoniale

La Cour se satisfait de ce que les requérants « ont, contrairement à leurs allégations, retrouvé la propriété d’une surface de terrain équivalente à celle qu’ils possédaient avant l’adoption de l’acte administratif litigieux ». Cette analyse repose sur une équivalence purement quantitative, en mètres carrés. Or, le droit de propriété ne se résume pas à une simple superficie. Sa valeur dépend de multiples facteurs qualitatifs, tels que l’emplacement, l’accessibilité, la constructibilité ou encore l’environnement immédiat. Deux terrains de surface identique peuvent avoir des valeurs économiques et des utilités radicalement différentes.

En ne prenant pas en considération ces aspects qualitatifs, la Cour adopte une approche formaliste de la restitution. Elle relève que les requérants « n’ont pas démontré la réalité du préjudice qu’ils allèguent avoir subi », faisant ainsi peser sur eux une charge de la preuve particulièrement lourde dans le cadre d’une procédure devant elle. On peut légitimement se demander si une exécution qui restaure la surface mais potentiellement pas la valeur du bien peut réellement être considérée comme rétablissant le propriétaire dans la situation qui aurait été la sienne en l’absence de l’ingérence illégale. La décision laisse ainsi en suspens la question cruciale de l’équivalence en valeur, qui est pourtant au cœur de la notion de juste équilibre.

B. La portée limitée du contrôle européen sur l’exécution des décisions de justice

Cette affaire met en lumière la tension entre le droit à l’exécution d’une décision de justice, garanti par l’article 6 de la Convention, et le droit au respect des biens. Bien que la Cour ait examiné le grief sous le seul angle de l’article 1er du Protocole n° 1, la problématique de l’exécution demeure centrale. La décision suggère que, dès lors qu’une autorité nationale a validé une modalité d’exécution, le contrôle de la Cour devient marginal, sauf arbitraire flagrant. Cette retenue, si elle est justifiée par le principe de subsidiarité, peut conduire à une protection affaiblie.

En l’espèce, les requérants ont obtenu une victoire juridique devant les plus hautes instances nationales, mais son application concrète leur a imposé une solution qu’ils estimaient préjudiciable. En validant la position des juridictions internes sans examiner plus avant la substance économique de la restitution, la Cour donne le signal que les modalités d’exécution des jugements en matière d’urbanisme relèvent presque exclusivement de l’appréciation souveraine des États. Cette décision, bien que rendue en comité et constituant une décision d’espèce, confirme une tendance jurisprudentielle qui, au nom de la marge d’appréciation, risque de rendre théorique la protection offerte aux propriétaires face à la complexité et à la puissance des prérogatives administratives en matière d’aménagement du territoire.