En date du 28 janvier 2020, la deuxième section de la Cour européenne des droits de l’homme a rendu une décision d’irrecevabilité concernant la qualité pour agir d’une université constituée sous forme de fondation. En l’espèce, une université privée turque, créée par une loi et dotée de la personnalité morale de droit public, a fait l’objet d’une action en dommages et intérêts devant les juridictions judiciaires pour expropriation de fait de terrains appartenant à des particuliers. Le tribunal de grande instance d’Ankara, par un jugement du 14 décembre 2011, a constaté l’expropriation et a condamné l’université au paiement d’une indemnité, ordonnant en contrepartie l’inscription des terrains à son nom. Cette décision a été confirmée par la Cour de cassation le 5 juin 2012, puis un recours en rectification a été rejeté le 17 décembre 2012. Saisine par la suite, la Cour constitutionnelle turque a déclaré, le 21 novembre 2013, le recours individuel de l’université irrecevable pour incompatibilité *ratione personae*, au motif qu’une personne morale de droit public ne disposait pas du droit de former un tel recours. L’université a alors saisi la Cour européenne des droits de l’homme en invoquant des violations de son droit à un procès équitable et de son droit de propriété. La question de droit qui se posait aux juges strasbourgeois était donc de déterminer si une université privée, bien que fondée par une initiative privée, mais exerçant une mission de service public sous le contrôle de l’État et qualifiée de personne morale de droit public, pouvait être considérée comme une « organisation non gouvernementale » au sens de l’article 34 de la Convention, lui ouvrant le droit de recours individuel. La Cour a répondu par la négative, jugeant la requête incompatible *ratione personae* avec les dispositions de la Convention. Elle a estimé que l’entité requérante, en raison de son statut, de sa mission de service public et de son degré de dépendance vis-à-vis des autorités étatiques, devait être qualifiée d’organisation gouvernementale.

L’analyse de la Cour repose sur une application rigoureuse des critères de distinction entre entités gouvernementales et non gouvernementales (I), ce qui conduit à une portée restrictive du droit de recours individuel pour les personnes morales à statut hybride (II).

I. L’affirmation d’une conception fonctionnelle de l’organisation gouvernementale

La Cour européenne, pour refuser la qualité pour agir à l’université requérante, s’est fondée sur un faisceau d’indices révélant sa nature gouvernementale. Elle a d’abord appliqué les critères qu’elle avait préalablement établis pour une telle qualification (A), avant de donner un poids décisif à la mission de service public exercée sous le contrôle de l’État (B).

A. L’application des critères établis d’identification d’une entité gouvernementale

La juridiction strasbourgeoise a rappelé sa jurisprudence constante selon laquelle la qualification d’organisation non gouvernementale dépend d’une analyse concrète. Elle s’est référée explicitement aux critères dégagés dans sa décision *Radio France et autres c. France*, selon lesquels « il y a lieu de prendre en considération son statut juridique et le cas échéant les prérogatives qu’il lui donne, la nature de l’activité qu’elle exerce et le contexte dans lequel s’inscrit celle-ci, et son degré d’indépendance par rapport aux autorités politiques ». Appliquant cette méthode au cas d’espèce, la Cour a relevé que l’université requérante, bien qu’issue d’une fondation privée, a été créée par une loi, ce qui constitue un premier indice de sa nature publique. En outre, le droit interne lui confère expressément la qualité de personne morale de droit public. Le litige initial, portant sur une expropriation de fait, relevait de l’exercice d’une prérogative de puissance publique, renforçant cette analyse. Ainsi, la Cour a privilégié la réalité juridique et fonctionnelle de l’institution plutôt que son origine privée.

B. Le poids décisif du contrôle étatique et de la mission de service public

Au-delà du statut juridique formel, la Cour a minutieusement examiné le degré d’autonomie de l’université. Elle a constaté que l’État exerçait un contrôle strict sur son fonctionnement, tant sur le plan académique que budgétaire. La nomination du recteur par le président de la République, la soumission des budgets au ministère de l’Éducation nationale et l’application des mêmes régimes disciplinaires que pour les universités d’État ont été des éléments déterminants. La Cour a souligné que l’enseignement supérieur est un service public, une mission régalienne que l’État a choisi de déléguer sous des conditions strictes. L’exercice de cette mission, qui constitue un « monopole étatique », place l’université dans la sphère gouvernementale. L’autonomie scientifique et financière, bien que réelle, a été jugée trop limitée pour conférer à l’institution une indépendance suffisante vis-à-vis du pouvoir central.

La consécration d’une telle approche fonctionnelle emporte des conséquences significatives pour les entités similaires, en limitant strictement l’accès au prétoire européen pour les personnes morales qui, bien que n’étant pas l’État au sens organique, agissent pour son compte.

II. La portée restrictive du droit de recours pour les personnes morales hybrides

En qualifiant l’université d’organisation gouvernementale, la Cour neutralise la pertinence de ses caractéristiques de droit privé (A) et confirme par là même une vision stricte de la séparation entre la sphère étatique et la société civile (B).

A. L’indifférence manifestée envers les caractéristiques de droit privé de l’entité

L’université requérante soutenait que ses activités et transactions étaient majoritairement régies par le droit privé et qu’elle agissait comme un simple justiciable dans la procédure interne. La Cour a écarté cet argument en affirmant que le statut d’organisation gouvernementale ne saurait être écarté au gré des actes accomplis. Elle a précisé que « la nature de l’acte concerné n’a donc pas d’incidence sur ce point car une organisation gouvernementale détient toujours une partie de la puissance publique ». Cette position maximaliste empêche une entité qualifiée de gouvernementale de se prévaloir de la protection de la Convention, même lorsque le litige la place dans une situation comparable à celle d’une personne privée. La Cour refuse ainsi d’adopter une approche dualiste qui consisterait à distinguer selon que l’entité agit en tant que puissance publique ou en tant que simple acteur économique. Une fois la qualification de « gouvernementale » retenue, elle s’applique à l’ensemble de ses actions.

B. La confirmation d’une division stricte entre sphère étatique et société civile

Cette décision illustre la volonté de la Cour de maintenir une frontière nette entre les détenteurs de la puissance publique et les sujets de droit susceptibles de la contester. En jugeant que l’université requérante ne pouvait être une « organisation non gouvernementale », la Cour réaffirme que l’article 34 de la Convention vise à protéger les individus et les groupements de la société civile contre l’État et ses émanations. Elle refuse de considérer l’université comme une composante de cette société civile, en dépit de son origine privée et de son autonomie relative. Cette solution se distingue de l’approche de certaines juridictions constitutionnelles nationales, comme la Cour constitutionnelle fédérale allemande, qui reconnaît aux universités un droit de recours pour la défense de leurs droits fondamentaux. La décision commentée, bien que rendue dans un contexte national spécifique, a la portée d’un arrêt de principe en ce qu’elle consolide une interprétation rigoureuse de la qualité pour agir et laisse peu de place aux entités hybrides pour contester les atteintes à leurs droits devant la juridiction strasbourgeoise.