Par une décision du 28 mars 2023, la Cour européenne des droits de l’homme a été amenée à se prononcer sur la recevabilité d’une requête introduite à la suite d’une procédure d’expropriation indirecte. En l’espèce, des travaux publics ont été engagés en 1982 sur le terrain de particuliers, en vertu d’une occupation d’urgence autorisée par l’autorité préfectorale. Les travaux furent achevés en 1986, mais le décret d’expropriation formel n’intervint qu’en 1993, soit après l’expiration du délai légal d’occupation en 1990. Saisie du litige, la Cour de cassation italienne a jugé en 2006 que le transfert de propriété au profit de l’administration avait eu lieu dès 1990 par le mécanisme de l’expropriation indirecte, annulant de ce fait le décret tardif de 1993. L’affaire fut alors renvoyée devant une cour d’appel afin de déterminer le montant de l’indemnité due aux propriétaires évincés. Les juridictions internes ont finalement qualifié le terrain d’agricole au moment du transfert de propriété, se fondant sur des documents d’urbanisme antérieurs. Contestant cette qualification et estimant l’indemnité insuffisante, les propriétaires ont saisi la Cour européenne des droits de l’homme, invoquant une violation de leur droit au respect des biens. Ils soutenaient que l’indemnité allouée était inférieure à celle qu’ils auraient obtenue dans le cadre d’une procédure régulière. Se posait alors la question de savoir si des particuliers, ayant subi une dépossession irrégulière mais reconnue comme telle par les juridictions internes et ayant perçu une indemnité, pouvaient encore se considérer comme victimes d’une violation de l’article 1er du Protocole n°1. La Cour européenne a déclaré la requête irrecevable, considérant que la reconnaissance de la violation par les juges nationaux et l’octroi d’une réparation appropriée et suffisante avaient fait perdre aux requérants leur qualité de victime au sens de la Convention.

La décision commentée illustre avec clarté la portée du principe de subsidiarité, en validant l’extinction du statut de victime lorsque la violation du droit de propriété est suffisamment réparée au niveau national (I). Ce faisant, elle réaffirme la marge d’appréciation considérable laissée aux États dans la détermination des modalités de l’indemnisation, sous réserve d’un contrôle européen restreint (II).

I. La reconnaissance de la perte de la qualité de victime par une réparation interne

La Cour européenne des droits de l’homme, tout en rappelant le caractère illicite de l’expropriation indirecte (A), consacre l’effectivité de la réparation accordée par les juridictions nationales, ce qui a pour conséquence de priver les requérants de leur qualité de victime (B).

A. La constatation d’une violation initiale du droit de propriété

La Cour rappelle à titre liminaire que la dépossession subie par les requérants s’analyse en une expropriation indirecte. Cette pratique, maintes fois examinée par la juridiction strasbourgeoise, constitue « une ingérence dans le droit au respect des biens que la Cour a déjà considérée dans un grand nombre d’affaires comme incompatible avec le principe de légalité ». Une telle situation emporte en elle-même une violation de l’article 1er du Protocole n°1, car elle prive les propriétaires de leur bien en dehors de tout cadre légal formel et prévisible.

En l’espèce, l’illégalité est manifeste : l’occupation du terrain a excédé les délais autorisés et la transformation physique du bien a précédé de plusieurs années sa prise de possession juridique par l’administration. Le transfert de propriété est ainsi le fruit d’une voie de fait, que la jurisprudence interne a ensuite régularisée a posteriori par la fiction de l’expropriation indirecte. La Cour ne manque pas de souligner que cette situation contrevient aux exigences de la Convention. Cependant, elle ne s’arrête pas à cette seule constatation, préférant examiner si les conséquences de cette illégalité ont été effacées par les autorités nationales.

B. L’extinction de la violation par l’octroi d’une réparation suffisante

Le cœur du raisonnement de la Cour réside dans l’application du principe de subsidiarité. Elle constate que les juridictions internes « ont estimé que l’occupation de la propriété des requérants et la réalisation de travaux publics sur celle-ci n’avaient pas été effectuées par des moyens légaux et ont jugé que les requérants avaient droit à l’octroi de dommages-intérêts ». Cette double reconnaissance, d’une part de l’illégalité de l’ingérence et d’autre part du droit à réparation, constitue le pivot de l’analyse.

Pour la Cour, une fois la violation reconnue en substance par les autorités nationales, la question n’est plus celle de l’existence de l’atteinte, mais celle de l’adéquation de la réparation. Elle estime que si les juridictions internes ont offert une réparation « appropriée et suffisante », les intéressés ne peuvent plus se prétendre « victimes » au sens de l’article 34 de la Convention. En l’occurrence, elle considère que l’indemnité versée correspond pour l’essentiel au montant qu’elle aurait elle-même alloué. Par conséquent, la Cour conclut que « dans les circonstances spécifiques de la présente affaire, les juridictions internes ont accordé une réparation appropriée et suffisante pour la violation de la Convention subie ». L’irrecevabilité de la requête découle logiquement de cette perte de la qualité de victime.

II. L’appréciation souveraine des modalités d’indemnisation par les juridictions nationales

Pour parvenir à la conclusion d’une réparation suffisante, la Cour européenne exerce un contrôle restreint, marqué par une déférence notable envers l’appréciation des faits et du droit interne par le juge national (A), ce qui confirme la portée limitée de son contrôle sur le montant de l’indemnité allouée (B).

A. La déférence de la Cour envers la qualification juridique du bien

Le principal grief des requérants portait sur le calcul de leur indemnité, fondé sur une qualification de leur terrain comme étant agricole et non constructible. Cette qualification découlait de documents d’urbanisme, qualifiés par la Cour de cassation italienne d’« interdiction de conformité (vincolo conformativo) ». Les requérants estimaient que cette classification minorait injustement la valeur de leur bien.

Sur ce point technique, la Cour européenne refuse de substituer sa propre analyse à celle des juges nationaux. Elle rappelle avec force qu’« il appartient aux juridictions nationales d’interpréter le droit interne et de l’appliquer au cas par cas, la Cour ne saurait donc substituer sa propre appréciation à celle retenue par les juridictions internes ». Elle prend acte de la distinction opérée en droit italien entre les restrictions d’urbanisme générales et celles préordonnées à une expropriation, et valide la démarche des juridictions internes qui ont appliqué ce régime juridique. En considérant que ce cadre légal satisfait aux exigences de prévisibilité et de protection contre l’arbitraire, la Cour refuse d’entrer dans le débat sur la nature constructible ou non du terrain au moment de son expropriation.

B. La portée limitée du contrôle européen sur le montant de l’indemnité

Cette retenue dans l’appréciation de la qualification du bien se prolonge dans l’examen du montant de l’indemnisation. La Cour ne cherche pas à déterminer un juste prix au centime près, mais vérifie si l’indemnité allouée n’est pas manifestement sans rapport avec la valeur du bien. Elle se contente de constater que les juges nationaux ont octroyé « une somme qui reflète largement en substance le montant que la Cour aurait accordé dans une affaire similaire en suivant les principes établis dans sa jurisprudence ».

Cette approche confirme que la Cour n’agit pas comme une juridiction de quatrième instance. Sauf en cas d’absence totale de réparation ou d’une indemnisation purement symbolique, elle laisse une marge d’appréciation significative aux États pour fixer les modalités de calcul. En jugeant que la somme versée aux requérants était suffisante pour leur faire perdre la qualité de victime, la Cour valide indirectement la méthode d’évaluation retenue par les juges italiens. La décision d’irrecevabilité vient ainsi clore une affaire où l’illégalité initiale de l’ingérence a été jugée purgée par une réparation jugée adéquate, bien que contestée par les bénéficiaires.