Par une communication en date du 8 septembre 2020, la Cour européenne des droits de l’homme a interrogé un État membre sur la conformité de son droit de l’expropriation avec les exigences de l’article 1er du Protocole no 1. En l’espèce, deux requérantes s’étaient vues privées de leur propriété, un immeuble abritant leur logement et leur entreprise de restauration, dans le cadre de l’extension d’un aéroport ordonnée par une décision administrative du 31 décembre 2002. Le préjudice subi par les intéressées du fait de la perte de leur outil de travail n’avait cependant fait l’objet d’aucune réparation.

La procédure indemnitaire engagée par les requérantes le 19 mai 2006 devant la cour d’appel de Larissa avait abouti, par un arrêt no 358/2008, à la fixation d’une indemnité uniquement pour la valeur immobilière du bien. Saisie d’un pourvoi, la Cour de cassation, par une décision no 140/2011, cassa cet arrêt et renvoya l’affaire. La cour d’appel de renvoi, par un arrêt no 241/2012, réduisit même l’indemnité allouée pour la partie résidentielle du bien. Un second pourvoi formé par les requérantes fut rejeté par la Cour de cassation par un arrêt no 300/2014 du 7 février 2014, épuisant ainsi les voies de recours internes. Les requérantes soutenaient devant la juridiction européenne que le défaut d’indemnisation de la valeur commerciale de leur fonds de commerce portait une atteinte disproportionnée à leur droit au respect de leurs biens.

La question posée aux parties était donc de savoir si l’absence de toute indemnisation au titre de la perte d’un fonds de commerce, consécutive à une expropriation pour cause d’utilité publique, constituait une violation de l’article 1er du Protocole no 1.

En posant cette question préjudicielle, la Cour européenne des droits de l’homme suggère que l’indemnisation versée en cas d’expropriation doit couvrir l’intégralité du préjudice subi, incluant la perte de la valeur d’une activité économique attachée au bien. La juridiction s’oriente ainsi vers une conception extensive de la notion de « bien » qui intègre la valeur patrimoniale d’un outil de travail. Cette approche conduit à un contrôle renforcé des modalités de l’indemnisation (I), tout en confirmant la nécessité d’un juste équilibre entre les impératifs de l’intérêt général et la sauvegarde des droits individuels (II).

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I. Une conception extensive du droit à indemnisation incluant l’outil professionnel

La Cour, par sa question, invite à considérer que la protection du droit de propriété ne saurait se limiter à la seule valeur matérielle du bien exproprié. Elle impose la prise en compte de la perte de valeur économique de l’activité qui y est exercée (A), consacrant ainsi une jurisprudence protectrice de la substance économique du patrimoine des individus (B).

A. Le caractère insuffisant d’une indemnisation limitée à la valeur immobilière

En l’espèce, les juridictions internes ont calculé l’indemnité d’expropriation en se fondant exclusivement sur la valeur vénale des murs de l’immeuble. Elles ont ainsi fixé un prix au mètre carré pour l’étage résidentiel et pour le rez-de-chaussée commercial, sans jamais évaluer le préjudice résultant de l’anéantissement de l’entreprise de restauration qui y était exploitée. Or, la valeur d’un tel bien ne réside pas seulement dans sa matérialité, mais aussi dans sa capacité à générer des revenus.

Le silence des juridictions nationales sur ce point a eu pour conséquence de priver les requérantes de toute compensation pour la perte de leur clientèle et de leur fonds de commerce. Une telle approche restrictive de l’indemnisation vide de sa substance le droit de propriété, surtout lorsque celui-ci constitue le support indispensable d’une activité professionnelle. En ne réparant qu’une fraction du dommage réellement subi par les expropriées, le système national crée une charge particulière et exorbitante pour les individus concernés. La Cour européenne semble donc indiquer que l’indemnisation doit être complète pour être effective.

B. La nécessaire réparation de la perte de la valeur commerciale

En visant explicitement l’arrêt de principe `Lallement c. France` du 11 avril 2002, la Cour ancre sa démarche dans une jurisprudence établie. Dans cette affaire, elle avait jugé que le fonds de commerce constituait un « bien » au sens de l’article 1er du Protocole no 1 et que sa perte devait donner lieu à une indemnisation raisonnablement en rapport avec sa valeur. La référence à ce précédent n’est pas fortuite ; elle constitue une indication claire de l’analyse que la Cour entend mener.

La question posée aux parties suggère que le refus d’indemniser la perte de l’« outil de travail » ne saurait être compatible avec les exigences de la Convention. Le droit au respect des biens protège non seulement la propriété existante, mais également la valeur économique qui en découle, comme un fonds de commerce. Le fait que l’expropriation soit conduite dans un but d’utilité publique ne dispense pas l’État de son obligation de verser une indemnité juste et adéquate, qui doit refléter l’ensemble des conséquences dommageables pour la personne expropriée.

II. Une solution garantissant l’équilibre entre intérêt général et droits fondamentaux

L’approche de la Cour ne remet pas en cause la légitimité de l’expropriation, mais elle en contrôle rigoureusement les conséquences pécuniaires pour l’individu. Elle rappelle ainsi que la proportionnalité de l’ingérence étatique est conditionnée par le versement d’une indemnisation complète (A), réaffirmant une solution de principe applicable à la protection de toute activité économique (B).

A. Une indemnisation intégrale comme condition du juste équilibre

Toute ingérence dans le droit de propriété doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu. L’expropriation pour l’extension d’un aéroport répond sans conteste à un objectif d’utilité publique. Toutefois, pour que la mesure ne soit pas jugée disproportionnée, il est essentiel que les personnes qui en subissent les conséquences ne supportent pas une charge excessive.

L’absence d’indemnisation pour la perte du fonds de commerce rompt cet équilibre. Elle fait peser sur les seules requérantes le poids d’une opération menée au bénéfice de la collectivité tout entière. La question de la Cour met en lumière que, pour être conforme à la Convention, une expropriation doit s’accompagner d’une réparation qui place l’individu dans une situation aussi proche que possible de celle qui aurait été la sienne si l’ingérence n’avait pas eu lieu. Une indemnisation partielle est, de ce point de vue, assimilable à une absence d’indemnisation.

B. Une portée générale pour la protection des activités économiques

La solution que la Cour laisse entrevoir dépasse le simple cas d’espèce pour réaffirmer un principe essentiel à la sécurité des transactions et à la liberté d’entreprendre. En protégeant la valeur économique d’un outil de travail, elle étend la protection du droit de propriété à la sphère de l’activité professionnelle. Elle garantit ainsi que les entrepreneurs ne peuvent être privés de la valeur de leur entreprise sans une juste contrepartie, même pour des motifs légitimes d’intérêt général.

Cette jurisprudence a une portée considérable, car elle concerne potentiellement toutes les situations où une mesure étatique affecte la substance d’une activité commerciale. La Cour confirme que la protection des « biens » inclut les actifs incorporels qui forment la valeur d’une entreprise. En conséquence, la décision qui sera rendue dans cette affaire précisera les obligations des États en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire, les contraignant à intégrer le coût de l’indemnisation des activités économiques dans leurs projets d’envergure.