Par une communication du 16 juin 2022, la Cour européenne des droits de l’homme a exposé les termes d’une affaire soulevant la question de l’effectivité du droit à indemnisation pour des contraintes environnementales.

En l’espèce, une propriétaire d’une parcelle forestière d’environ vingt-deux hectares, située dans une zone naturelle protégée, s’est vu interdire l’exploitation du bois pour la période de 2014 à 2016. La législation nationale prévoyait un mécanisme d’indemnisation pour de telles restrictions, et un office local des forêts avait même émis un avis favorable pour un montant calculé. Face au refus de l’administration de verser la somme, la propriétaire a saisi les juridictions internes.

Sa demande a été rejetée en première instance par un jugement du tribunal départemental de Gorj en date du 7 juin 2019. Les juges ont estimé que si l’accord de la Commission européenne pour le régime d’aide était acquis, une condition essentielle faisait défaut : l’adoption par le Gouvernement des normes réglementaires d’application pour la période concernée. La cour d’appel de Craiova, par un arrêt du 28 novembre 2019, a confirmé cette analyse en rejetant le recours de la propriétaire. Elle a réitéré que l’absence d’un texte d’application pour la période 2014-2016 constituait un obstacle dirimant à l’octroi de l’indemnisation sollicitée. Saisie par la requérante, la Cour européenne des droits de l’homme a alors interrogé les parties sur la compatibilité de cette situation avec le droit au respect des biens et le droit à un procès équitable.

Le problème de droit soulevé par la décision interne finale consistait donc à déterminer si la carence du pouvoir réglementaire à édicter les normes d’application d’une loi pouvait légalement priver un justiciable du droit à indemnisation que cette même loi lui reconnaissait en substance.

Les juridictions roumaines ont répondu par l’affirmative, considérant que l’absence de ce texte réglementaire paralysait l’exercice du droit à réparation, rendant la demande de la propriétaire infondée en l’état du droit positif.

L’analyse de cette position révèle une consécration d’une entrave formelle au droit à indemnisation (I), approche que la saisine de la juridiction européenne destine à une remise en cause au nom de la protection substantielle des biens (II).

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I. La consécration d’une entrave formelle au droit à indemnisation

Les juridictions internes ont adopté un raisonnement strictement légaliste, faisant de l’existence d’un droit subjectif une abstraction en l’absence de ses modalités d’application. Cette approche consacre un droit législatif dont l’effectivité est conditionnée (A) et accorde la primauté à l’inertie administrative sur l’espérance légitime de la propriétaire (B).

A. Le constat d’un droit législatif conditionné

Le raisonnement des juges du fond repose sur une lecture littérale des conditions d’octroi de l’aide. L’arrêt de la cour d’appel de Craiova a confirmé la décision de première instance, fondée sur le motif que « l’une des deux conditions nécessaires pour l’octroi des indemnisations prévues par le Code Forestier, à savoir l’adoption par le Gouvernement des normes d’application pour l’octroi des indemnisations en question, n’était pas remplie en l’espèce pour la période de référence ». Ainsi, le droit à indemnisation, bien que clairement inscrit dans le Code forestier, était perçu non comme un droit acquis du seul fait de la restriction de propriété, mais comme une simple potentialité soumise à une condition suspensive.

Cette condition était l’édiction d’un acte réglementaire, acte qui relève de la seule discrétion du pouvoir exécutif. En validant cette logique, les tribunaux ont entériné une construction juridique où le législateur crée un droit et le pouvoir exécutif, par son inaction, en contrôle l’existence même. La créance de la propriétaire, bien que justifiée sur le fond et même évaluée par un organe technique compétent, est ainsi restée à l’état de simple expectative.

B. La primauté de l’inertie administrative sur l’espérance légitime

En rejetant la demande, la justice interne a fait prévaloir une défaillance de l’État sur la situation juridique de la citoyenne. La propriétaire pouvait légitimement espérer être indemnisée sur le fondement d’une loi claire et d’un accord européen obtenu pour le financement de ce type de compensation. Pourtant, la cour d’appel de Craiova a considéré que la carence du Gouvernement à produire les normes d’application suffisait à neutraliser cette espérance. La décision du 28 novembre 2019 « réitéra l’absence d’un arrêté du Gouvernement établissant les normes d’application pour l’octroi de l’indemnisation sollicitée ».

Cette solution place le justiciable dans une situation d’insécurité juridique. Il supporte les conséquences négatives d’une contrainte imposée au nom de l’intérêt général, la protection de l’environnement, sans pouvoir bénéficier de la contrepartie financière que le législateur avait lui-même jugée nécessaire. L’inertie de l’administration devient alors un fait exonératoire pour l’État, renversant le principe selon lequel l’administration est au service de la loi et des droits qu’elle garantit.

II. La remise en cause de l’entrave au nom de la protection substantielle des biens

La communication de la Cour européenne des droits de l’homme, par les questions posées, suggère une analyse substantielle et non plus seulement formelle du droit de propriété. Cette perspective conduit à identifier l’ingérence étatique dans sa carence normative (A) et à recentrer le débat sur le contrôle de proportionnalité de l’atteinte au droit de propriété (B).

A. L’ingérence étatique caractérisée par une carence normative

La première question posée par la Cour de Strasbourg est de savoir s’il « y a-t-il eu ingérence dans le droit de la requérante au respect de ses biens ». Là où les juges internes n’ont vu qu’une condition de procédure non remplie, la juridiction européenne s’oriente vers une qualification différente. L’ingérence ne réside pas seulement dans l’interdiction d’exploiter la forêt, mais également dans l’incapacité de l’État à mettre en œuvre le mécanisme correcteur qu’il a lui-même institué. La défaillance de l’État à adopter les règlements nécessaires à l’application de la loi n’est plus une simple omission procédurale, elle devient un élément constitutif de l’atteinte portée au droit de la propriétaire de jouir de son bien et des revenus qui en découlent.

Cette approche est conforme à la jurisprudence européenne qui reconnaît des obligations positives à la charge des États. L’État ne doit pas seulement s’abstenir de porter atteinte aux droits, il doit aussi prendre les mesures nécessaires pour en garantir l’exercice effectif. La carence réglementaire, en rendant illusoire le droit à indemnisation, constitue ainsi une ingérence par omission dans le droit au respect des biens.

B. Le contrôle de proportionnalité à l’aune de l’absence d’indemnisation

La Cour européenne interroge ensuite les parties sur la proportionnalité de cette ingérence, « compte tenu de l’absence de dédommagement pour la période 2014-2016 ». Ce questionnement déplace le cœur de l’analyse. La restriction du droit d’exploiter la forêt poursuit un but légitime, celui de la protection de l’environnement, et elle est prévue par la loi. Cependant, une telle mesure ne peut être jugée proportionnée que si elle ménage un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu.

Cet équilibre est rompu lorsqu’une personne est amenée à supporter une charge spéciale et exorbitante. L’indemnisation est précisément le mécanisme destiné à rétablir cet équilibre. En privant la propriétaire de toute compensation financière, non pas en raison de l’illégitimité de sa demande mais par la seule défaillance de ses propres services, l’État lui impose un sacrifice excessif. La jurisprudence européenne est constante sur le fait que l’absence totale d’indemnisation pour une privation ou une restriction de propriété ne peut se justifier que dans des circonstances exceptionnelles, lesquelles ne semblent pas caractérisées en l’espèce.