Par une communication en date du 27 mai 2024, la Cour européenne des droits de l’homme a été conduite à examiner la conformité d’une procédure d’expropriation grecque avec les garanties offertes par l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.

En l’espèce, des propriétaires fonciers se sont vu exproprier un terrain en 2012 dans le cadre d’une procédure accélérée, justifiée par l’exécution de travaux d’importance générale pour l’économie nationale. Cette procédure permettait une prise de possession du bien avant la fixation et le versement de l’intégralité de l’indemnité, sous condition du dépôt d’une fraction de sa valeur estimée. La cour d’appel de Thessalonique, par un premier arrêt no 2277/2015, fixa une indemnité partielle et rejeta les demandes annexes des propriétaires, relatives à la dépréciation de la partie restante de leur propriété et à la contestation d’un avantage tiré de l’ouvrage public, au motif que ces questions ne relevaient pas de cette procédure spéciale. Suite au refus des propriétaires d’obtempérer à l’ordre d’expulsion faute d’une indemnisation complète, ils furent néanmoins privés de leur terrain en juillet 2016. Par un second arrêt no 2301/2017, la même cour d’appel fixa une indemnité provisoire, tout en reportant de nouveau l’examen de la question de l’avantage tiré de l’ouvrage à la phase de fixation de l’indemnité définitive. Les propriétaires, qui n’ont été formellement dépossédés qu’en octobre 2018 après le dépôt de cette indemnité provisoire, ont alors saisi la Cour européenne des droits de l’homme, alors que la procédure de fixation de l’indemnité définitive était toujours pendante.

Le problème de droit soulevé par cette affaire réside dans la compatibilité d’une procédure d’indemnisation scindée en plusieurs étapes avec le droit au respect des biens. Il s’agit de déterminer si le fait de priver un propriétaire de son bien avant de lui octroyer une indemnité complète, dont tous les aspects ont été examinés par un même juge, rompt le juste équilibre entre l’intérêt général et les droits de l’individu.

Dans sa communication, la Cour européenne des droits de l’homme choisit de questionner les parties sur l’épuisement des voies de recours internes et, surtout, sur l’existence d’une atteinte au droit au respect des biens. Elle oriente le débat en demandant si la cour d’appel de Thessalonique n’était pas tenue d’appliquer le « principe de la procédure unique » et si les indemnités partielles et provisoires allouées étaient suffisantes pour maintenir le juste équilibre exigé par la Convention.

Cette approche révèle une analyse critique de la dissociation procédurale opérée par le droit national, laquelle fragilise la situation du propriétaire exproprié (I), tout en réaffirmant une exigence jurisprudentielle forte, garante de la sécurité juridique des individus face à la puissance publique (II).

I. L’ATTEINTE AU DROIT DE PROPRIÉTÉ CARACTÉRISÉE PAR LA DISSOCIATION PROCÉDURALE

La Cour met en lumière la manière dont la fragmentation de la procédure d’indemnisation (A) conduit à une rupture manifeste du juste équilibre entre les intérêts en présence (B).

A. La fragmentation de la procédure d’indemnisation

Le mécanisme d’expropriation prévu par le droit grec repose sur une succession d’interventions judiciaires qui ne permettent jamais un examen global de la situation des propriétaires. La procédure accélérée de l’article 7 A du code des expropriations est conçue pour permettre une prise de possession rapide des terrains, mais elle le fait au prix d’une justice lacunaire. La cour d’appel de Thessalonique, dans son arrêt no 2277/2015, a ainsi fixé une indemnité partielle tout en se déclarant incompétente pour statuer sur les demandes complémentaires des requérants. Elle a considéré que les prétentions visant à obtenir « une indemnité spéciale pour la dépréciation de la partie non expropriée du terrain » ou à écarter une présomption légale ne « pouvaient pas être examinées dans le cadre de cette procédure spéciale ».

Cette première décision a donc laissé en suspens des éléments essentiels du préjudice subi par les propriétaires. Le relais pris par la procédure ordinaire, avec l’arrêt no 2301/2017, n’a pas corrigé cette situation, puisque la cour d’appel a de nouveau reporté l’examen de certaines questions à une phase ultérieure, celle de la fixation de l’indemnité définitive. Cette succession de procédures partielles crée une incertitude juridique pour l’exproprié, qui se voit privé de son bien sans avoir la garantie d’une évaluation complète et définitive de sa créance d’indemnisation dans un délai raisonnable.

B. La rupture du juste équilibre par la prise de possession anticipée

La conséquence directe de cette fragmentation est la rupture de l’équilibre qui doit exister entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu. L’article 1 du Protocole no 1 n’interdit pas l’expropriation, mais il exige que la privation de propriété soit opérée dans des conditions qui ne fassent pas peser sur l’individu une charge spéciale et exorbitante. Or, le fait de pouvoir être expulsé de son bien avant même que l’ensemble des composantes du dédommagement ait pu être débattu contradictoirement devant un tribunal constitue une telle charge.

Les requérants ont ainsi été « définitivement expulsés de leur terrain à la fin du mois de juillet 2016 » sur la base d’une indemnité qui, par définition, ne couvrait pas l’intégralité de leur préjudice. Le versement d’une somme représentant au minimum 70 % de la valeur du terrain ne suffit pas à rendre la mesure proportionnée, car le préjudice peut inclure d’autres aspects que la seule valeur vénale du bien exproprié. Le long délai écoulé avant la fixation de l’indemnité définitive, dont l’arrêt n’était toujours pas rendu en janvier 2024, aggrave cette disproportion et démontre que les propriétaires ont supporté pendant des années les conséquences d’une procédure inefficace.

II. LA RÉAFFIRMATION D’UNE EXIGENCE JURISPRUDENTIELLE AU SERVICE DE LA SÉCURITÉ JURIDIQUE

En posant la question de l’applicabilité du principe de la procédure unique, la Cour européenne des droits de l’homme rappelle sa jurisprudence constante en la matière (A) et laisse entrevoir la portée corrective de sa future décision (B).

A. La consolidation du principe de la procédure unique

La Cour ne découvre pas la problématique soulevée par cette affaire. En se référant explicitement aux arrêts *Azas c. Grèce* et *Alfa Glass Anonymi Emboriki Etairia Yalopinakon c. Grèce*, elle ancre son questionnement dans une ligne jurisprudentielle bien établie. Ce « principe de la procédure unique » commande que l’ensemble des questions relatives à l’expropriation, et notamment tous les aspects de l’indemnisation, soient tranchés par une seule et même juridiction dans le cadre d’une procédure unique et cohérente. L’objectif est d’assurer que le juge qui fixe l’indemnité dispose de tous les éléments pour apprécier le préjudice dans sa globalité et rendre une décision qui assure une réparation juste et complète.

La valeur de cette approche est de garantir l’effectivité du droit à une indemnité adéquate. En obligeant les juridictions internes à un examen global, la Cour s’assure que le droit à l’indemnisation n’est pas vidé de sa substance par des artifices procéduraux ou des découpages de compétence. La question posée aux parties n’est donc pas neutre : elle est une invitation faite au gouvernement défendeur de justifier en quoi sa législation serait compatible avec une exigence déjà clairement formulée par le passé, ce qui s’avère difficile.

B. La portée corrective de la solution envisagée

Bien qu’il ne s’agisse que d’une communication, la portée de la démarche de la Cour est significative. En mettant en cause de manière aussi directe la conformité de la procédure grecque d’expropriation accélérée avec la Convention, la Cour adresse un signal fort à l’État défendeur. Une condamnation future dans cette affaire l’obligerait non seulement à indemniser les requérants pour le préjudice subi du fait de la procédure elle-même, mais aussi potentiellement à réformer sa législation. Le code des expropriations, et en particulier son article 7 A, pourrait devoir être modifié pour intégrer les garanties du principe de la procédure unique.

Plus largement, cette affaire rappelle à l’ensemble des États membres du Conseil de l’Europe que les impératifs d’efficacité économique et de rapidité dans la conduite de projets d’intérêt général ne sauraient prévaloir sur les garanties fondamentales du droit de propriété. La privation de propriété doit s’accompagner d’une indemnisation non seulement juste dans son montant, mais aussi équitable dans les modalités procédurales de sa détermination et de son versement. La décision à venir précisera sans doute les contours de l’équilibre à atteindre entre célérité administrative et justice pour le citoyen.