La Quatrième Section de la Cour européenne des droits de l’homme a été saisie d’une requête introduite le 18 janvier 2016, concernant l’impossibilité pour une propriétaire de construire sur son terrain. Par une communication du 16 septembre 2021, la Cour a exposé les faits et interrogé les parties sur une éventuelle violation du droit au respect des biens.

En l’espèce, une personne s’est vu restituer un terrain en 2006 par une décision de justice et a procédé à l’inscription de son droit de propriété au livre foncier, où la parcelle figurait comme étant constructible. Cependant, un plan d’urbanisme général, adopté par le conseil local de Ploieşti en 1999, avait classé ce terrain dans la catégorie des espaces verts, créant ainsi une interdiction de construire. Une action ultérieure de la propriétaire visant à faire annuler un plan d’urbanisme zonal de 2009 a été définitivement rejetée par la cour d’appel de Ploieşti le 10 novembre 2015. La juridiction roumaine a estimé que la propriétaire ne pouvait édifier une construction qu’après une modification de la classification administrative de son terrain. Elle a ainsi considéré que l’acte administratif contesté n’avait pas porté atteinte à ses droits et intérêts légitimes. La propriétaire a alors saisi la Cour européenne des droits de l’homme, invoquant l’article 1er du Protocole n°1 pour se plaindre de l’impossibilité de disposer de son bien.

Le problème de droit soulevé par cette affaire consiste à déterminer si une interdiction de construire, imposée par une réglementation d’urbanisme sur un terrain privé sans procédure d’expropriation ni offre d’indemnisation, constitue une ingérence disproportionnée dans l’exercice du droit de propriété.

En réponse, la Cour européenne des droits de l’homme, sans trancher le litige à ce stade, a posé plusieurs questions aux parties. Elle les a invitées à se prononcer sur l’existence d’une atteinte au droit au respect des biens, en s’interrogeant notamment sur le point de savoir si « l’impossibilité de construire sur le terrain de la requérante ménage-t-elle un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu ». La Cour a également soulevé la question d’une éventuelle compensation en l’absence de toute démarche concrète de l’administration pour réaliser un espace vert public sur la parcelle concernée.

Cette approche révèle que la Cour entend examiner la restriction du droit de construire (I) non pas comme une mesure de principe, mais au travers du prisme de sa justification et de ses conséquences pratiques pour la propriétaire (II).

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I. L’ingérence étatique caractérisée par une restriction du droit de construire

L’impossibilité pour la propriétaire d’édifier une construction sur son terrain résulte d’une servitude d’urbanisme imposée au nom de l’intérêt général (A), une mesure qui doit néanmoins être distinguée d’une expropriation de fait (B).

A. L’établissement d’une servitude d’urbanisme d’intérêt général

Le droit de propriété n’est pas absolu et peut faire l’objet de limitations prévues par la loi, notamment pour des motifs d’urbanisme. En l’espèce, le conseil local de Ploieşti a classé la parcelle litigieuse dans la « catégorie des espaces verts » par un plan d’urbanisme général adopté en 1999. Cette classification constitue une servitude administrative qui grève le terrain et en limite l’usage, en l’occurrence en y interdisant toute nouvelle construction. La cour d’appel de Ploieşti, dans son arrêt du 10 novembre 2015, a validé cette restriction en jugeant qu’elle ne portait pas atteinte aux droits de la propriétaire, conditionnant l’exercice du droit de construire à une modification préalable du document d’urbanisme. L’ingérence dans le droit de jouir de son bien est donc fondée sur un acte administratif poursuivant un objectif d’intérêt général, à savoir la préservation d’espaces non bâtis en milieu urbain.

B. La distinction avec une expropriation de fait

Bien que l’usage du bien soit sévèrement restreint, la propriétaire n’a pas été formellement privée de son droit de propriété. L’État n’a engagé aucune procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique, ce qui aurait entraîné un transfert de propriété et l’obligation de verser une juste et préalable indemnité. La situation se distingue donc d’une expropriation de fait, car la propriétaire conserve son titre. Toutefois, la substance même de son droit s’en trouve affectée, le rendant en partie inexploitable. Le fait que l’administration n’ait entrepris « aucune démarche en vue d’inclure le terrain dans un projet de création d’un parc ou d’un espace vert accessible au public » et qu’un projet d’échange de terrains ait échoué en 2018 souligne l’impasse dans laquelle se trouve la propriétaire, prisonnière d’une restriction théorique qui la prive de la pleine jouissance de son bien sans aucune contrepartie.

Cette situation conduit la Cour européenne à examiner si une telle restriction, dans sa mise en œuvre concrète, ne fait pas peser une charge excessive sur l’individu.

II. L’appréciation de l’ingérence au regard de l’exigence d’un juste équilibre

La Cour européenne des droits de l’homme contrôle la proportionnalité de l’ingérence en évaluant si un juste équilibre a été ménagé. Dans sa communication, elle met en lumière l’importance de l’absence de contrepartie pour la propriétaire (A) et la portée d’une telle situation lorsque l’objectif d’intérêt général reste à l’état de simple projet (B).

A. L’absence de contrepartie comme indice d’une charge disproportionnée

Pour déterminer si la restriction est proportionnée, la Cour examine si la propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante. Les questions posées aux parties orientent clairement l’analyse vers cet enjeu. La Cour demande expressément si la requérante « est-elle en droit de recevoir une compensation (pécuniaire ou en nature) ? ». L’absence totale d’indemnisation ou de toute autre forme de dédommagement, comme un échange de terrains, est un facteur déterminant dans l’appréciation du juste équilibre. Une restriction d’usage, même légale, peut devenir une violation de l’article 1er du Protocole n°1 si elle prive le propriétaire de toute possibilité de faire un usage raisonnable de son bien pendant une période indéfinie, sans aucune forme de compensation pour le préjudice subi. La Cour s’inscrit ici dans une jurisprudence établie, citant notamment les arrêts *Elia S.r.l. c. Italie* et *Skibińscy c. Pologne*.

B. La violation potentielle en l’absence de concrétisation de l’intérêt général

La légitimité d’une servitude d’urbanisme repose sur l’objectif d’intérêt général qu’elle poursuit. Or, la Cour relève avec soin que l’administration locale n’a manifestement pris aucune mesure pour transformer la parcelle en un véritable espace vert public. L’intérêt général invoqué pour justifier l’interdiction de construire demeure donc purement théorique, tandis que le préjudice pour la propriétaire est bien réel et permanent. En interrogeant les parties sur « l’état actuel du terrain », la Cour cherche à vérifier si le sacrifice imposé à l’individu est justifié par une action concrète de la collectivité. Une interdiction de construire fondée sur un projet d’aménagement qui ne se réalise jamais peut transformer une simple réglementation de l’usage des sols en une privation de jouissance constitutive d’une violation. L’ingérence, initialement légitime, perdrait alors son caractère proportionné en raison de l’inaction de l’État, laissant la propriétaire dans une situation d’incertitude prolongée et préjudiciable.