Par un arrêt en date du 5 octobre 2023, la Cour européenne des droits de l’homme a précisé les conditions dans lesquelles le transfert de propriété d’installations privées à une collectivité publique, en application du droit des contrats administratifs, est jugé compatible avec le droit au respect des biens.

En l’espèce, une société exploitait des remontées mécaniques qu’elle avait construites sur des terrains lui appartenant. La loi du 9 janvier 1985 a qualifié cette activité de service public, imposant aux exploitants privés de conclure une convention de délégation avec l’autorité publique compétente. La société requérante a ainsi signé en 1998 un tel contrat avec une communauté de communes. À l’échéance de la convention, les parties ont convenu d’une indemnité pour la cession des biens. Toutefois, cette convention a été annulée par les juridictions administratives françaises au motif qu’elle méconnaissait la règle du retour gratuit des biens nécessaires au service public à l’autorité délégante. Le Conseil d’État a confirmé que ces biens, même s’ils étaient la propriété du concessionnaire avant la signature du contrat, devaient revenir gratuitement à la personne publique dès lors qu’ils sont considérés comme amortis.

La question posée à la Cour était donc de déterminer si l’application de cette règle jurisprudentielle, privant l’opérateur d’une indemnité correspondant à la valeur vénale de ses biens, portait une atteinte disproportionnée à son droit de propriété, tel que protégé par l’article 1er du Protocole no 1 à la Convention. La Cour a répondu par la négative, estimant que l’ingérence dans le droit de propriété de la société requérante était justifiée et proportionnée au but d’intérêt général poursuivi. L’analyse de la Cour valide ainsi une solution du droit interne reposant sur la logique propre au service public (I), bien que la portée de cette solution interroge quant à l’équilibre ménagé entre l’intérêt général et la protection des patrimoines d’origine privée (II).

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I. La justification de l’ingérence dans le droit de propriété

La Cour européenne des droits de l’homme a estimé que le transfert de propriété sans indemnisation au prix du marché ne violait pas la Convention, en retenant que l’ingérence était à la fois légale et légitime (A) et qu’elle ne créait pas de charge disproportionnée pour l’opérateur économique (B).

A. Une ingérence fondée sur la loi et poursuivant un but légitime

La Cour a d’abord vérifié que l’ingérence reposait sur une base légale accessible et prévisible. Elle a considéré que la qualification de service public des remontées mécaniques résultait de la loi du 9 janvier 1985, et que la règle dite des « biens de retour » constituait une jurisprudence établie du Conseil d’État. Ainsi, la société requérante « ne pouvait ignorer que le régime de la délégation de service public qui comprend la règle des biens de retour s’appliquerait dans son cas ». Bien que la jurisprudence n’eût pas explicitement statué sur le sort des biens appartenant au délégataire avant la conclusion du contrat, le cadre juridique était jugé suffisamment prévisible pour un opérateur professionnel.

Ensuite, la Cour a reconnu sans difficulté que l’ingérence poursuivait un but d’intérêt général. L’objectif était d’assurer « la continuité du service public des remontées mécaniques », lequel se rattache à une politique plus large d’aménagement du territoire déclarée « d’intérêt national ». La finalité de la mesure n’a donc fait l’objet d’aucune contestation sérieuse, le débat se concentrant sur le respect d’un juste équilibre entre cet objectif et les droits du propriétaire dépossédé.

B. Une proportionnalité appréciée au regard de l’équilibre économique global

Pour évaluer la proportionnalité de l’atteinte, la Cour a examiné la situation globale de la société requérante. Elle a relevé que celle-ci avait pu exploiter commercialement ses installations durant plus de vingt-huit ans après l’entrée en vigueur de la loi de 1985, lui permettant d’amortir ses investissements. Il en résultait, selon la Cour, que « le coût de ces équipements qui avait ainsi été comptabilisé en charges était couvert par les résultats de l’exploitation lorsqu’ils ont fait retour à la [collectivité] ».

De plus, la Cour a souligné que le droit français n’excluait pas toute forme d’indemnisation. Si une compensation à la valeur vénale est écartée, une indemnité reste possible si « l’équilibre économique du contrat ne peut être regardé comme permettant la prise en compte par les résultats de l’exploitation de l’apport à la concession de biens qui appartenaient au concessionnaire ». La société requérante conservait ainsi la faculté de saisir le juge du contrat pour démontrer un éventuel déséquilibre économique et obtenir une indemnisation sur ce fondement. En l’absence d’une telle démarche, la Cour a conclu que la société n’avait pas supporté une « charge spéciale et exorbitante », justifiant ainsi le rejet de la requête.

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II. La portée discutée de l’application des règles de la domanialité publique

Si la solution de la Cour s’inscrit dans la logique du droit public français, elle consacre l’application d’une fiction juridique à des biens d’origine privée (A), ce qui a pour effet de limiter les possibilités d’indemnisation de l’ancien propriétaire (B).

A. L’extension de la théorie des biens de retour à un patrimoine d’origine privée

La théorie des biens de retour repose sur l’idée que les ouvrages construits par le concessionnaire pour les besoins du service public sont, dès leur origine, la propriété de la personne publique. Le concessionnaire n’est que le détenteur d’un droit à l’amortissement de son investissement par les revenus de l’exploitation. Or, en l’espèce, les biens existaient bien avant toute relation contractuelle avec l’administration et appartenaient en pleine propriété à l’exploitant. L’application de cette théorie aboutit à une forme d’appropriation publique rétroactive.

Le fait que les parties aient initialement qualifié les installations de « biens de reprise » dans leur contrat, prévoyant un rachat à leur valeur vénale, démontre que leur intention commune était de procéder à une cession onéreuse, et non à un retour gratuit. L’annulation de leur accord par le juge administratif, confirmée indirectement par la Cour européenne, met en lumière la prééminence des principes du droit public sur la volonté contractuelle, même lorsque cette volonté semblait plus respectueuse de la situation patrimoniale antérieure de l’opérateur privé.

B. Une indemnisation subordonnée à la démonstration d’un déséquilibre contractuel

La Cour souligne que la porte d’une indemnisation n’est pas totalement fermée, mais elle la cantonne à la voie étroite du contentieux de l’équilibre économique du contrat. Cette approche déplace la charge de la preuve sur l’opérateur dépossédé. Il ne lui suffit plus de prouver la valeur de son bien, mais il doit démontrer que l’économie générale d’un contrat, conclu plusieurs décennies auparavant, était déséquilibrée dès l’origine et ne lui a pas permis de rémunérer son apport.

Une telle démonstration est complexe et son issue, incertaine, surtout lorsque les biens en question sont déjà entièrement amortis sur le plan comptable. La valeur nette comptable nulle ne reflète cependant pas nécessairement la valeur d’usage ou de marché d’un bien qui reste fonctionnel. En validant ce mécanisme, la Cour entérine une conception où la compensation pour la perte d’un bien n’est pas directement liée à la valeur de ce dernier, mais dépend d’une analyse globale et rétrospective de la rentabilité d’une activité économique passée, affaiblissant ainsi la protection du propriétaire privé face à la requalification de son activité en service public.