Par un arrêt en date du 8 mars 2022, la Cour européenne des droits de l’homme a été amenée à se prononcer sur la conformité d’une privation de propriété sans indemnisation avec les exigences de l’article 1er du Protocole n° 1 à la Convention.

En l’espèce, un particulier avait fait l’acquisition en 2004 d’un terrain dont une partie était classée en zone non constructible. Une procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique fut engagée par l’administration municipale sur cette partie. Dans ce cadre, le propriétaire céda à la municipalité deux parcelles pour un prix symbolique, affirmant ultérieurement avoir agi sur la base d’une promesse de modification du plan d’urbanisme pour la partie restante de son bien. Cette modification ayant été refusée, il engagea une action en restitution des terrains, subsidiairement en paiement d’une indemnité d’expropriation. Le tribunal de grande instance requalifia l’opération en expropriation de fait et lui alloua une indemnité substantielle. Saisie par l’administration, la Cour de cassation, après une première décision de confirmation partielle, cassa finalement le jugement. Elle jugea que le transfert de propriété relevait d’un prélèvement au titre de la participation au coût d’aménagement, ce qui, en vertu du droit interne, excluait toute indemnisation. La juridiction de renvoi rejeta en conséquence la demande du propriétaire, décision confirmée en dernière instance. Saisie après l’épuisement des voies de recours internes, y compris un recours devant la Cour constitutionnelle, la Cour européenne des droits de l’homme devait déterminer si la privation de propriété subie par le requérant, qualifiée par les juridictions nationales de participation à un aménagement urbain en l’absence de toute opération d’aménagement effective, violait son droit au respect de ses biens.

La Cour de Strasbourg conclut à la violation de l’article 1er du Protocole n° 1, estimant que l’ingérence n’était ni prévue par la loi au sens de la Convention, en raison d’une application imprévisible du droit interne, ni proportionnée. La Cour censure ainsi une application du droit interne jugée manifestement déraisonnable (I), tout en rappelant avec force le nécessaire équilibre entre l’intérêt général et les droits du propriétaire (II).

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I. La sanction d’une privation de propriété illégale

La Cour européenne des droits de l’homme fonde sa décision, en premier lieu, sur le défaut de base légale de l’ingérence subie par le requérant. Elle constate que les juridictions internes ont justifié le non-paiement d’une indemnité par une qualification juridique erronée (A), ce qui a rendu l’atteinte à son droit de propriété imprévisible (B).

A. Le détournement de la notion de participation pour aménagement

Les juridictions nationales ont rejeté la demande d’indemnisation en considérant que la cession des parcelles constituait un prélèvement au titre de la participation au coût d’aménagement (PCA). Or, la Cour relève que cette qualification est en contradiction avec le droit interne lui-même. En effet, la loi nationale applicable subordonne expressément le prélèvement d’une telle participation à la mise en œuvre d’une opération d’aménagement parcellaire, ce qui permet de redistribuer des terrains devenus constructibles et de financer les équipements publics.

En l’espèce, il est constant et non contesté par les parties qu’« il n’y pas eu d’aménagement parcellaire et qu’aucune décision de prélèvement au titre de la PCA n’a été prise par les autorités ». Les juridictions internes ont donc appliqué un mécanisme juridique en dehors de son champ d’application légal. Elles ont ainsi validé une privation de propriété en se fondant sur une simple potentialité, celle d’un aménagement futur, sans qu’aucune procédure formelle n’ait été engagée. Cette démarche s’apparente à un prélèvement par anticipation que la loi ne prévoit pas, vidant de sa substance les garanties attachées à la procédure d’aménagement.

B. La consécration du caractère imprévisible de la base légale

Pour qu’une ingérence soit « prévue par la loi », la base légale doit être suffisamment accessible, précise et prévisible dans son application. La Cour considère que l’interprétation retenue par les juridictions internes a manqué à cette exigence de prévisibilité. En qualifiant de PCA un transfert de propriété intervenu hors de tout aménagement, les juges nationaux ont opéré une application de la loi que le requérant ne pouvait raisonnablement anticiper.

La Cour qualifie cette approche des tribunaux nationaux d’« application manifestement déraisonnable du droit » qui n’était « donc pas prévisible ». Le requérant avait d’ailleurs soulevé ce point devant les juridictions internes, en s’appuyant sur une jurisprudence antérieure de la Cour de cassation qui semblait aller dans son sens, sans obtenir de réponse sur ce point. En créant une exception non prévue par les textes pour justifier une absence d’indemnisation, les juridictions ont privé la loi de la qualité requise par la Convention et porté atteinte à la sécurité juridique. L’ingérence ne reposait donc pas sur une base légale valable au sens de la Convention.

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II. Le rappel de l’exigence de proportionnalité dans l’ingérence

Au-delà du défaut de légalité, la Cour examine l’atteinte au droit de propriété sous l’angle de la proportionnalité. Elle conclut que l’ingérence a fait peser une charge excessive sur le requérant en l’absence de toute contrepartie juste et équilibrée (A), rejetant l’idée qu’une plus-value future et incertaine puisse tenir lieu d’indemnisation (B).

A. L’absence de juste équilibre en l’absence de contrepartie

Le principe de proportionnalité exige qu’un juste équilibre soit ménagé entre les exigences de l’intérêt général et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu. Une privation de propriété, même poursuivant un but légitime, rompt cet équilibre si elle impose une charge spéciale et exorbitante à la personne concernée. L’absence totale d’indemnisation ne peut se justifier que dans des circonstances exceptionnelles, lesquelles ne sont pas réunies en l’espèce.

La Cour rappelle que la PCA peut être considérée comme une contrepartie acceptable à une privation de propriété, car elle est compensée par la plus-value conférée au reliquat du terrain, qui devient constructible. Or, dans le cas présent, le terrain du requérant « n’a fait l’objet d’un aménagement parcellaire » et n’est pas devenu une parcelle constructible apte à recevoir une valorisation. Le requérant n’a donc bénéficié d’aucune augmentation de valeur susceptible de compenser la perte de plus de 40 % de sa propriété. La charge qui lui a été imposée est d’autant plus disproportionnée que les autres propriétaires expropriés pour la construction de la même route ont, eux, été indemnisés.

B. Le rejet d’une compensation par une plus-value future et hypothétique

Le Gouvernement défendeur soutenait que l’ingérence était proportionnée, car le requérant ne serait pas soumis à un prélèvement au titre de la PCA lors d’un éventuel futur aménagement. La Cour écarte fermement cet argument, le considérant comme reposant sur une « hypothèse spéculative ». Rien ne garantissait en effet qu’un tel aménagement aurait lieu un jour, ni qu’il impliquerait une PCA.

De plus, la Cour note que le prélèvement subi par le requérant excédait déjà le plafond légal de 40 % autorisé pour la PCA à l’époque des faits. L’absence d’indemnisation ne pouvait donc être justifiée par la perspective incertaine d’un avantage futur. En acceptant une telle logique, on permettrait à l’administration de s’affranchir de son obligation d’indemniser une expropriation en invoquant la simple possibilité d’une opération d’urbanisme future, ce qui serait contraire aux garanties fondamentales du droit de propriété. La privation de bien, en l’absence de toute contrepartie réelle et effective, a donc constitué une atteinte excessive au droit du requérant.