Par un arrêt en date du 8 octobre 2024, la Cour européenne des droits de l’homme a statué sur la situation de trois requérantes, propriétaires de terrains rendus inconstructibles par un projet d’urbanisme. En l’espèce, deux parcelles sises sur le territoire d’une commune grecque ont fait l’objet, dès 1998, d’un projet de modification du plan d’urbanisme visant à les transformer en espace vert et zone piétonne. Cette modification, approuvée par une décision du Secrétaire général de la Région de l’Attique le 24 mars 2003, a eu pour effet de bloquer tout projet de construction ou de vente desdits terrains.

Les requérantes ont contesté cette décision devant les juridictions administratives. Le 4 mars 2015, le Conseil d’État a annulé l’acte administratif litigieux pour un vice de forme. Malgré cette décision de justice définitive, l’administration a refusé de lever les restrictions pesant sur les propriétés. Les intéressées ont alors saisi le comité de surveillance de l’exécution des arrêts du Conseil d’État. Ce dernier, par deux décisions en 2018, a constaté le refus persistant de l’administration de se conformer à l’arrêt de 2015 et lui a enjoint de régulariser la situation, soit en procédant à l’expropriation et à l’indemnisation, soit en déclarant les terrains constructibles. L’administration n’ayant obtempéré à aucune de ces injonctions, les requérantes ont saisi la Cour européenne des droits de l’homme.

Elles alléguaient une violation de l’article 6 § 1 de la Convention en raison du refus des autorités de se conformer à une décision de justice définitive. Elles invoquaient également une violation de l’article 13 combiné à l’article 1 du Protocole n° 1, du fait de l’absence d’un recours effectif pour contraindre l’administration à exécuter la décision et ainsi mettre fin à l’atteinte à leur droit de propriété. La question posée à la Cour était donc double. D’une part, le refus prolongé d’une administration d’exécuter une décision de justice définitive et obligatoire viole-t-il le droit d’accès à un tribunal ? D’autre part, l’inexistence d’un mécanisme contraignant pour faire cesser l’inertie administrative et l’atteinte au droit de propriété qui en découle caractérise-t-elle une carence des recours internes ? La Cour a répondu par l’affirmative à ces deux questions. Elle a jugé que l’inexécution d’une décision de justice prive de tout effet utile le droit à un procès équitable. Elle a en outre constaté que cette situation, symptomatique d’un problème structurel, démontrait l’absence de recours effectif en droit interne.

Il conviendra d’analyser la consécration par la Cour du droit à l’exécution comme partie intégrante du procès (I), avant d’examiner la portée de sa condamnation qui met en lumière une défaillance systémique de l’État défendeur (II).

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I. La sanction de l’inexécution d’une décision de justice par l’administration

La Cour européenne des droits de l’homme rappelle avec constance que le droit à un procès équitable ne se limite pas à l’accès au juge, mais englobe également la phase d’exécution de la décision obtenue. En l’espèce, elle constate que le droit à l’exécution a été vidé de sa substance (A), rendant la protection juridictionnelle accordée aux requérantes purement illusoire (B).

A. Le droit à l’exécution, composante essentielle du droit au juge

La Cour réaffirme dans cette décision un principe cardinal de sa jurisprudence selon lequel le droit d’accès à un tribunal serait vain si les décisions de justice demeuraient lettre morte. Elle énonce clairement que « L’exécution d’un jugement de quelque juridiction que ce soit doit être considérée comme faisant partie intégrante du « procès » au sens de l’article 6 ». Cette approche garantit l’effectivité de la protection judiciaire, en particulier lorsque le justiciable est confronté à la puissance publique. L’obligation pour l’administration de se plier à un jugement, surtout lorsqu’il émane de la plus haute juridiction administrative de l’État, constitue le corollaire indispensable du principe de prééminence du droit.

En l’espèce, les requérantes avaient obtenu une annulation par le Conseil d’État de l’acte administratif qui gelait leurs droits de propriété. Cette décision aurait dû entraîner, en principe, un retour au *statu quo ante*, c’est-à-dire le rétablissement du caractère constructible des terrains. Or, les autorités nationales, par leur inertie et leurs atermoiements, ont fait obstacle à cette conséquence logique et juridique. Le droit reconnu aux requérantes par la plus haute juridiction administrative est ainsi resté théorique. La Cour sanctionne donc logiquement cette défaillance de l’État à assurer la pleine effectivité de ses propres décisions de justice, considérant que la phase d’exécution est le prolongement nécessaire de l’instance judiciaire.

B. La caractérisation d’une protection juridictionnelle illusoire

Le refus de l’administration de se conformer à l’arrêt du Conseil d’État n’a pas été un simple retard, mais un blocage persistant et délibéré. La Cour relève que, malgré l’annulation de l’acte de 2003, les terrains sont demeurés bloqués, une situation qui perdurait depuis plus de vingt ans. Les démarches des requérantes, y compris devant le comité de surveillance de l’exécution des arrêts, se sont heurtées à un mur administratif. La Cour note à cet égard que « les revirements incessants de l’administration privaient les requérantes de la jouissance de leur droit de propriété ».

Cette situation a eu pour conséquence de rendre la victoire judiciaire des requérantes totalement inopérante. Le droit d’accès à un tribunal, garanti par l’article 6 § 1, se trouve ainsi violé non pas dans sa dimension formelle, mais dans son effectivité concrète. L’État ne peut se contenter d’offrir une voie de recours si, en aval, il organise ou tolère une inertie qui en anéantit les effets. La Cour souligne ainsi que la protection effective du justiciable implique que l’administration exécute les décisions rendues, faute de quoi le contrôle juridictionnel de l’administration devient une simple façade. En refusant de donner suite à l’arrêt du Conseil d’État, l’État défendeur a donc privé les requérantes du bénéfice de leur procès.

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II. La mise en évidence d’une défaillance structurelle des recours internes

Au-delà du cas d’espèce, la Cour identifie une problématique récurrente dans l’ordre juridique de l’État défendeur. Elle constate l’absence d’un recours apte à garantir l’exécution des décisions de justice contre l’administration (A), ce qui l’amène à appeler à des mesures générales pour remédier à ce problème systémique (B).

A. Le constat de l’ineffectivité des mécanismes de recours

La Cour examine le grief sous l’angle de l’article 13, qui garantit le droit à un recours effectif pour toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la Convention ont été violés. En l’espèce, les requérantes se plaignaient de ne disposer d’aucune voie de droit efficace pour contraindre l’administration à lever les restrictions sur leurs biens, malgré l’arrêt du Conseil d’État. La Cour leur donne raison en constatant que les mécanismes existants se sont révélés impuissants.

En effet, la saisine du comité de surveillance de l’exécution, bien qu’ayant abouti à deux décisions favorables aux requérantes, n’a eu aucun effet contraignant sur l’administration. Le comité a pu constater la non-exécution et allouer un dédommagement, mais il n’a pas pu forcer la main à la commune ou à la Région. Comme le souligne la Cour, la persistance du blocage « atteste de l’absence d’un recours effectif pour contraindre l’administration à se conformer aux décisions judiciaires concernant les biens des requérantes ». Un recours n’est effectif au sens de l’article 13 que s’il peut directement remédier à la situation litigieuse, ce qui n’était manifestement pas le cas ici. La procédure indemnitaire, suggérée par le Gouvernement, est également écartée car elle ne permet pas d’obtenir la levée du blocage, qui est pourtant l’objet même du droit reconnu par le Conseil d’État.

B. L’appel à une résolution systémique du problème

La Cour ne se limite pas à une condamnation pour le cas individuel des requérantes. Elle inscrit sa décision dans une lignée jurisprudentielle fournie qui a déjà mis en lumière des problèmes similaires dans l’État défendeur. Elle qualifie la situation de « problème structurel », caractérisé par la capacité de l’administration à maintenir des expropriations de fait par une inertie prolongée, sans que les justiciables ne disposent de moyens réels pour y mettre fin. La Cour vise ainsi la pratique administrative consistant à utiliser les plans d’urbanisme pour geler des propriétés privées pendant des décennies, en se soustrayant à l’obligation d’indemniser.

En se fondant sur l’article 46 de la Convention, la Cour invite l’État défendeur à prendre des mesures générales pour résoudre ce dysfonctionnement. Elle note avec intérêt l’adoption d’une nouvelle loi en 2020 visant à simplifier les procédures, mais relève qu’elle n’a pas été appliquée au cas des requérantes. L’arrêt constitue donc un appel clair aux autorités nationales, sous la supervision du Comité des Ministres, à garantir l’application effective de cette nouvelle législation et à envisager des initiatives pour résoudre les cas pendants. La portée de cet arrêt dépasse donc largement le sort des requérantes, car il vise à mettre un terme à une pratique administrative jugée contraire à la prééminence du droit et à garantir que les victoires judiciaires des citoyens contre l’administration ne soient plus de simples victoires à la Pyrrhus.