Par un arrêt en date du 6 juillet 2021, la Cour européenne des droits de l’homme s’est prononcée sur la destruction de biens immobiliers dans le cadre d’un projet de réaménagement urbain. En l’espèce, deux propriétaires de bâtiments à usage commercial et d’habitation, ainsi que des parcelles de terrain attenantes, situés au centre-ville d’Urous-Martan, ont été informés oralement par les autorités locales de la démolition imminente de leurs biens. Peu de temps après, en juillet 2014, les bâtiments ont été entièrement détruits, et les terrains ont été réaménagés pour créer un parking et une zone piétonne, sans qu’aucune procédure formelle n’ait été engagée ni aucune indemnité versée.

Les propriétaires ont saisi les juridictions internes d’une action en réparation du préjudice subi. Les autorités locales ont nié toute implication, et les tribunaux russes ont rejeté les demandes, estimant que la preuve de l’intervention des pouvoirs publics n’était pas rapportée, malgré la présentation de témoignages et d’articles de presse. Les plaintes pénales déposées par les requérants sont également restées sans suite. Saisis, les juges de Strasbourg ont examiné si cette dépossession constituait une violation du droit au respect des biens. Il s’agissait donc pour la Cour de déterminer si la destruction de bâtiments suivie de l’occupation des terrains par les autorités publiques, en dehors de tout cadre légal et sans indemnisation, caractérise une privation de propriété incompatible avec l’article 1 du Protocole n° 1 à la Convention.

La Cour européenne des droits de l’homme a conclu à une violation de cette disposition. Elle a jugé que l’ingérence, constitutive d’une expropriation de fait, était « incompatible avec le principe de la prééminence du droit, arbitraire et donc illégale », écartant ainsi la nécessité d’examiner les autres conditions de la privation de propriété. La solution retenue s’articule autour de la qualification de l’ingérence, fondée sur l’implication établie des autorités publiques (I), pour ensuite en déduire le caractère manifestement illicite au regard des exigences conventionnelles (II).

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I. La caractérisation d’une expropriation de fait imputable à l’État

La Cour a d’abord dû établir la responsabilité des autorités publiques dans la destruction des biens avant de pouvoir qualifier l’ingérence de privation de propriété.

A. L’établissement de la responsabilité étatique par un faisceau d’indices

Face aux dénégations des autorités nationales, confirmées par les juridictions internes, la Cour a procédé à sa propre appréciation des faits. Elle a estimé que les enquêtes pénales avaient été « superficielles et lacunaires », ne lui permettant pas de s’appuyer sur leurs conclusions. En revanche, elle a accordé un poids déterminant aux éléments de preuve qui lui étaient soumis. Elle a relevé les « témoignages précis, détaillés et concordants de six personnes » ainsi que les aveux partiels du représentant de l’administration locale lors du procès. De plus, des articles de presse et le réaménagement ultérieur des terrains au profit de la collectivité constituaient des indices supplémentaires de l’implication des pouvoirs publics.

La Cour a considéré qu’il était difficile d’imaginer qu’une opération d’une telle ampleur, menée au centre-ville et à proximité des bâtiments administratifs, ait pu être réalisée par des acteurs privés à l’insu des autorités. Ce raisonnement pragmatique lui a permis de forger sa conviction et de conclure « au-delà de tout doute raisonnable » que la destruction des bâtiments était le fait des autorités locales. Cette démarche illustre le pouvoir de la Cour de substituer son appréciation des faits à celle des juges nationaux lorsque celle-ci apparaît manifestement arbitraire.

B. La qualification de privation de propriété

Une fois l’implication de l’État établie, la Cour a qualifié la nature de l’ingérence. La destruction complète des bâtiments a été sans équivoque considérée comme une « privation de propriété au sens de la deuxième phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1 ». Concernant les parcelles de terrain, bien que les requérants en soient restés formellement propriétaires, la Cour a constaté qu’elles « n’existent plus que sur papier », rendant tout usage impossible. Cette situation, en raison de ses conséquences graves, s’analyse également en une privation de propriété.

Cette approche extensive confirme que la notion de privation de propriété ne se limite pas au transfert formel du titre de propriété. Une dépossession de fait, qui prive le propriétaire de toute jouissance utile de son bien, suffit à faire entrer l’ingérence dans le champ de la deuxième règle de l’article 1 du Protocole n°1. La Cour a ainsi regroupé la destruction des bâtiments et l’occupation des terrains sous une même qualification, celle d’une expropriation de fait, ouvrant la voie à l’analyse de sa conformité aux exigences de la Convention.

II. La sanction d’une dépossession en méconnaissance de la prééminence du droit

L’ingérence étant qualifiée de privation de propriété, la Cour en a examiné la légalité, ce qui a suffi à constater la violation sans avoir à analyser sa finalité ou sa proportionnalité.

A. La violation flagrante du principe de légalité

La Cour a rappelé que toute ingérence dans le droit au respect des biens doit être « prévue par la loi ». Cette exigence suppose l’existence et le respect de normes de droit interne accessibles, précises et offrant des garanties contre l’arbitraire. En l’espèce, les autorités disposaient de deux voies légales pour parvenir à leurs fins. Elles auraient pu soit engager une procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique, qui aurait impliqué une indemnisation juste et préalable, soit, si les constructions étaient illégales, en demander la démolition en justice.

Or, les autorités n’ont suivi aucune de ces procédures, optant pour une expropriation de fait sans le moindre fondement juridique et sans verser la moindre indemnité. Une telle manière de procéder est, pour la Cour, la négation même de la prééminence du droit. Elle a ainsi jugé que cette expropriation de fait était « incompatible avec le principe de la prééminence du droit, arbitraire et donc illégale ». La violation du principe de légalité était si manifeste qu’elle a dispensé la Cour d’examiner si l’ingérence poursuivait un but d’utilité publique et si elle ménageait un juste équilibre entre les intérêts en présence.

B. La portée de la condamnation face à l’arbitraire des pouvoirs publics

Cet arrêt réaffirme avec force que la finalité d’une action publique, même légitime comme le réaménagement urbain, ne saurait justifier l’emploi de moyens illégaux. En qualifiant l’action des autorités d’« arbitraire », la Cour dénonce une voie de fait et rappelle que les pouvoirs publics sont soumis au respect du droit au même titre que les particuliers. La décision sanctionne non seulement l’absence d’indemnisation, mais surtout le mépris total des procédures qui constituent une garantie fondamentale pour les citoyens contre l’omnipotence de l’État.

La portée de cette décision est significative. Elle adresse un message clair aux États tentés d’ignorer les formes légales pour accélérer la réalisation de projets publics. Elle confirme que le contrôle de la Cour ne s’arrête pas à une appréciation abstraite de la proportionnalité, mais s’attache en premier lieu au respect scrupuleux du principe de légalité. En jugeant que l’illégalité de l’ingérence suffisait à emporter la condamnation, la Cour renforce la protection du droit de propriété contre les formes les plus graves d’ingérence étatique, celles où l’autorité publique se comporte avec la force d’un prédateur plutôt qu’avec la légitimité d’un régulateur.