L’arrêt rendu le 8 décembre 2020 par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Dakhkilgov c. Russie offre une illustration significative des garanties protégeant le droit de propriété. En l’espèce, un particulier avait acquis en 2011 un terrain sur lequel se trouvait un ancien dépôt pétrolier. Son droit de propriété fut dûment enregistré. Cependant, dès 2006, les autorités locales avaient approuvé un plan d’extension d’une école voisine, prévoyant l’occupation d’une partie de cette même parcelle. En 2012, sur instruction du gouverneur de la république, les installations du requérant furent démolies et un stade sportif scolaire fut construit sur une partie de son terrain, sans qu’aucune procédure d’expropriation n’ait été engagée ni qu’une indemnité n’ait été proposée. Les actions en justice initiées par le requérant devant les juridictions nationales pour faire constater l’illégalité de la destruction de ses biens et obtenir le démantèlement du stade furent toutes rejetées. Les tribunaux internes retinrent principalement que le projet d’extension de l’école était antérieur à l’acquisition du bien par le requérant et que la construction du stade respectait les normes d’urbanisme. Le requérant, s’estimant victime d’une violation de son droit au respect de ses biens, a saisi la Cour européenne des droits de l’homme.

Il était donc demandé aux juges européens de déterminer si l’occupation d’un terrain privé par les autorités publiques, en dehors de toute procédure légale d’expropriation et sans indemnisation, constituait une privation de propriété contraire à l’article 1 du Protocole n° 1 à la Convention. La Cour répond par l’affirmative, estimant que le requérant a subi une expropriation de fait, arbitraire et illégale. Cette solution met en lumière le refus de tolérer une voie de fait administrative, même motivée par un but d’utilité publique. La décision se fonde sur l’analyse d’une ingérence qualifiée d’expropriation de fait en raison de sa gravité et de son caractère manifestement illégal (I), dont l’arbitraire a été renforcé par l’inefficacité des recours offerts par les juridictions nationales (II).

I. L’ILLÉGALITÉ MANIFESTE D’UNE EXPROPRIATION DE FAIT

La Cour s’attache d’abord à qualifier la nature de l’ingérence subie par le requérant avant d’en constater le caractère frontalement illégal. Elle reconnaît une véritable privation de propriété, bien que le requérant soit demeuré formellement titulaire de son droit (A), et souligne que cette dépossession a été réalisée en méconnaissance totale des procédures légalement prévues (B).

A. La qualification d’une privation de propriété effective

L’ingérence des autorités publiques dans le droit de propriété du requérant ne faisait aucun doute. La construction d’un stade sur son terrain l’empêchait d’en jouir et d’en disposer librement. Toutefois, la Cour devait en déterminer la nature exacte, hésitant entre une réglementation de l’usage des biens et une privation de propriété. Les autorités nationales n’ayant jamais formellement exproprié le requérant, celui-ci demeurait, sur le papier, propriétaire de la parcelle.

La Cour écarte cependant cette approche formaliste pour s’attacher à la réalité de la situation. Elle constate que l’ingérence a eu des « conséquences graves à telle enseigne qu’elle va au-delà de la « réglementation de l’usage des biens » (…) engendrant dès lors une « privation de propriété » au sens de la seconde phrase du premier alinéa dudit article ». En effet, non seulement le requérant ne pouvait plus utiliser son terrain, mais celui-ci, non arpenté, avait été de fait intégré dans d’autres parcelles appartenant aux autorités. La Cour relève que ce terrain « n’existe plus que sur papier ». Cette analyse pragmatique permet de qualifier l’atteinte de la manière la plus protectrice pour le justiciable, en la faisant relever du régime de la privation de propriété, lequel impose des conditions particulièrement strictes de légalité et d’indemnisation.

B. La constatation d’une ingérence en violation du principe de légalité

Pour être conforme à la Convention, une privation de propriété doit être prévue par la loi, poursuivre un but d’utilité publique et respecter un juste équilibre entre les intérêts en jeu. La Cour rappelle que la première condition, celle de la légalité, est un préalable indispensable. Une ingérence illégale ne saurait être justifiée, rendant inutile l’examen de sa finalité ou de sa proportionnalité.

En l’espèce, la Cour observe que si des actes administratifs de 2006 prévoyaient bien une emprise sur le terrain pour l’extension de l’école, des actes postérieurs et contraires ont été pris en 2009. Les autorités ont alors approuvé le plan du terrain au profit du prédécesseur du requérant, lui ont vendu la parcelle et ont procédé à l’enregistrement de son droit de propriété, puis de celui du requérant. Ces transactions, validées par les autorités elles-mêmes, conféraient au requérant un titre de propriété légitime et incontesté au moment de la dépossession. Face à cette situation, la voie légale consistait pour les autorités à engager une « procédure d’expropriation comportant plusieurs étapes et garanties contre l’arbitraire ». Or, elles ont choisi une voie de fait, en procédant à une occupation forcée du terrain. La Cour conclut donc que l’expropriation de fait a été « arbitraire et donc « illégale » au sens de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention ».

L’illégalité flagrante de cette dépossession se double d’une défaillance du système judiciaire national, qui n’a pas su sanctionner l’arbitraire des autorités publiques.

II. LA SANCTION D’UNE INGÉRENCE ARBITRAIRE CONSOLIDÉE PAR LES JURIDICTIONS NATIONALES

La Cour européenne met en évidence l’échec du contrôle exercé par les juridictions internes (A), ce qui la conduit à réaffirmer avec force la prééminence du droit comme rempart contre les agissements illégaux de l’État (B).

A. L’échec du contrôle juridictionnel interne

Le requérant a tenté de faire valoir ses droits devant les tribunaux russes, mais ses actions ont été systématiquement rejetées. Les juridictions internes ont justifié l’occupation du terrain en se fondant principalement sur l’antériorité du projet d’extension de l’école par rapport à l’acquisition du bien. Elles ont également estimé que la construction du stade était conforme aux règles d’urbanisme.

La Cour européenne des droits de l’homme rejette cette argumentation, la considérant inopérante. Elle souligne que les juridictions nationales se sont abstenues de répondre à la question centrale : celle de la validité du titre de propriété du requérant au moment de l’ingérence. En se bornant à constater l’existence des plans de 2006, les juges internes ont ignoré les actes juridiques postérieurs de 2009 qui ont consolidé le droit de propriété privé sur ce même terrain. De plus, la Cour écarte l’argument du gouvernement selon lequel le requérant connaissait l’existence du projet. Elle estime que « le Gouvernement ne peut pas valablement avancer de thèses non débattues devant les juridictions internes ». En tout état de cause, la bonne ou mauvaise foi de l’acquéreur aurait dû être examinée dans le cadre d’une action en annulation de la vente, ce qui n’a pas été le cas. L’attitude des tribunaux nationaux a ainsi eu pour effet de valider a posteriori une expropriation illégale.

B. La réaffirmation de la prééminence du droit

Au-delà de la situation individuelle du requérant, cet arrêt revêt une portée de principe. Il rappelle que l’exigence de légalité inscrite à l’article 1 du Protocole n° 1 est une garantie essentielle contre l’arbitraire de la puissance publique. Le principe de la prééminence du droit, inhérent à l’ensemble de la Convention, s’oppose à ce que l’État puisse contourner les règles qu’il a lui-même édictées.

La Cour formule à cet égard une conclusion particulièrement sévère, en relevant que « l’ingérence opérée en méconnaissance complète par les autorités de la procédure légalement prévue pour opérer une d’expropriation et en l’absence de toute indemnisation a permis aux autorités de tirer bénéfice de leur comportement illégal ». Cette affirmation souligne qu’un but d’utilité publique, aussi légitime soit-il, ne saurait justifier l’emploi de moyens illégaux. En agissant par voie de fait, les autorités ont rompu l’équilibre nécessaire dans une société démocratique et porté une atteinte disproportionnée au droit de propriété du requérant. La condamnation de la Russie dans cette affaire constitue ainsi un rappel que la protection des droits fondamentaux passe impérativement par le respect des procédures légales.