Par un arrêt en date du 7 juin 2022, la Cour européenne des droits de l’homme a statué sur la question de l’occupation de terrains privés par des autorités étatiques. En l’espèce, des requérants, propriétaires de parcelles, se plaignaient de l’occupation de leurs biens par l’armée au motif de la création d’une zone de sécurité militaire. Cette occupation s’effectuait sans qu’une procédure formelle d’expropriation n’ait été engagée et sans le versement d’une quelconque indemnité pour la privation de jouissance subie. Saisissant la juridiction européenne en vertu de l’article 34 de la Convention, les intéressés alléguaient une violation de leur droit au respect de leurs biens, tel que garanti par l’article 1 du Protocole no 1. La question de droit soumise à la Cour consistait donc à déterminer si une occupation matérielle prolongée par une autorité publique, dépourvue de cadre légal et de compensation financière, constituait une ingérence disproportionnée dans le droit de propriété. La Cour a répondu par l’affirmative, concluant de manière unanime à une violation de la disposition précitée. Cette décision, qui s’attache à caractériser les conditions d’une ingérence illégitime dans le droit de propriété (I), réaffirme avec force les garanties procédurales et substantielles qui protègent les individus face à l’action de l’État (II).

I. La caractérisation d’une ingérence illégitime dans le droit de propriété

L’arrêt commenté établit la violation du droit au respect des biens en s’appuyant sur une analyse classique de l’ingérence étatique. La Cour identifie d’abord une privation de propriété résultant non d’un acte juridique formel, mais d’une situation de fait durable, l’assimilant ainsi à une expropriation de fait (A). Elle constate ensuite que cette ingérence ne satisfait pas aux exigences conventionnelles, notamment en raison de l’absence totale d’indemnisation, rompant ainsi le juste équilibre nécessaire (B).

A. L’assimilation de l’occupation sans titre à une expropriation de fait

La Cour européenne des droits de l’homme considère que l’occupation des terrains par les autorités militaires, en raison de sa nature et de sa durée, a privé les requérants de la jouissance effective de leurs biens. Bien qu’aucune procédure formelle de transfert de propriété n’ait été initiée par l’État, l’emprise matérielle exercée par l’armée a eu pour conséquence une véritable dépossession. Cette analyse permet de qualifier la situation non comme une simple réglementation de l’usage des biens, mais bien comme une privation de propriété au sens de la deuxième phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1. La jurisprudence de la Cour a de longue date admis que l’absence d’un titre juridique formel ne fait pas obstacle à la reconnaissance d’une expropriation de fait lorsque les propriétaires perdent tout contrôle et toute possibilité d’utiliser leurs biens. En l’espèce, la transformation des parcelles en zone de sécurité militaire a rendu impossible toute exploitation par leurs propriétaires légitimes, matérialisant ainsi une dépossession de fait qui doit être examinée au regard des garanties applicables en matière d’expropriation.

Cette dépossession de fait ne pouvait toutefois être jugée conforme à la Convention qu’à la condition de respecter les exigences posées par celle-ci, au premier rang desquelles figure la poursuite d’un but d’utilité publique et le respect d’un juste équilibre entre les intérêts en présence.

B. La rupture du juste équilibre en l’absence d’indemnisation

Si la Cour ne remet pas en cause le but d’utilité publique potentiellement poursuivi par l’établissement d’une zone de sécurité militaire, elle examine avec rigueur si l’ingérence ménage un juste équilibre entre l’intérêt général et la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu. Une mesure de privation de propriété, même pour une cause légitime, fait peser sur l’individu un fardeau spécial et exorbitant qui exige en principe une compensation financière. Or, l’absence totale de versement d’une indemnité aux requérants constitue l’élément déterminant qui fait basculer l’analyse en faveur d’une violation. En ne prévoyant aucune contrepartie pour la perte de leurs terrains, les autorités nationales ont entièrement fait supporter le coût de l’opération d’intérêt général aux seuls propriétaires. Une telle situation est jugée incompatible avec l’article 1 du Protocole no 1, car l’indemnisation est une composante essentielle du droit de propriété et sa suppression ne saurait être justifiée que dans des circonstances tout à fait exceptionnelles, lesquelles ne sont manifestement pas réunies en l’espèce.

En condamnant cet état de fait, la Cour ne se limite pas à une simple constatation factuelle, mais rappelle de manière plus large les obligations qui pèsent sur les États lorsqu’ils portent atteinte à la substance même du droit de propriété.

II. La réaffirmation des exigences de l’État de droit en matière de propriété

Au-delà de la solution apportée au cas d’espèce, la décision renforce les principes fondamentaux qui gouvernent les rapports entre l’administration et les citoyens en matière de propriété. Elle constitue une sanction claire de la voie de fait administrative, par laquelle l’État s’affranchit de ses propres règles (A). Par ailleurs, cet arrêt s’inscrit dans une jurisprudence constante et bien établie, conférant à sa portée un caractère avant tout confirmatif (B).

A. La sanction de la voie de fait administrative

La décision met en lumière l’illégalité d’un comportement par lequel l’administration, au lieu d’utiliser les procédures d’expropriation prévues par le droit interne, a procédé à une occupation matérielle sans titre ni droit. Un tel agissement, qualifiable de voie de fait, est directement contraire au principe de légalité et à la prééminence du droit, qui exigent que toute action de la puissance publique soit fondée sur une base légale claire et prévisible. En occupant les terrains sans engager la procédure idoine, l’État a non seulement privé les requérants d’une indemnisation juste et préalable, mais les a également privés des garanties procédurales attachées à une procédure d’expropriation en bonne et due forme. La Cour européenne des droits de l’homme se montre particulièrement ferme face à de telles pratiques, qui traduisent un arbitraire administratif et placent les individus dans une situation d’insécurité juridique manifeste, les empêchant de contester utilement la mesure devant les juridictions internes.

Cette sanction, bien que sévère pour l’État défendeur, ne constitue cependant pas une innovation et s’inscrit dans une ligne jurisprudentielle bien établie.

B. La portée confirmative de la solution au regard de la jurisprudence antérieure

L’arrêt ne constitue pas un revirement de jurisprudence mais plutôt une application constante des principes directeurs de l’article 1 du Protocole no 1 en matière d’expropriation de fait. La Cour a rendu de nombreuses décisions similaires contre divers États membres du Conseil de l’Europe, dans lesquelles elle a systématiquement condamné les privations de propriété déguisées ou opérées en dehors de tout cadre légal et sans indemnisation. La portée de la présente décision est donc essentiellement confirmative : elle rappelle à l’État défendeur, et à l’ensemble des États parties à la Convention, l’obligation impérieuse de respecter les formes et les garanties substantielles lorsqu’il est porté atteinte au droit de propriété. La solution retenue n’élargit pas le champ de protection de la Convention mais réitère avec force que la simple inaction ou le recours à des procédés matériels ne sauraient permettre à un État de se soustraire à ses obligations conventionnelles. L’arrêt constitue ainsi un rappel à l’ordre utile, soulignant que la garantie du droit de propriété est une pierre angulaire de l’État de droit.