Par un arrêt du 25 mars 1999, la Cour de justice des Communautés européennes se prononce sur le manquement d’un État membre à ses obligations découlant du droit communautaire. En l’espèce, une directive du Parlement européen et du Conseil, adoptée le 26 octobre 1994, visait à harmoniser certains aspects de la protection des acquéreurs de droits d’utilisation à temps partiel de biens immobiliers. L’article 12 de cette directive fixait au 30 avril 1997 la date butoir pour que les États membres mettent en vigueur les dispositions nationales nécessaires à sa transposition et en informent la Commission. Constatant l’absence de toute communication de la part de l’État défendeur à l’expiration de ce délai, la Commission a engagé une procédure en manquement.

La phase précontentieuse a débuté par une lettre de mise en demeure envoyée le 9 septembre 1997, à laquelle le gouvernement mis en cause n’a pas répondu. La Commission a par la suite émis un avis motivé le 19 février 1998, invitant l’État à se conformer à ses obligations dans un délai de deux mois. En réponse, les autorités nationales ont admis un retard dans le processus de transposition, tout en signalant l’adoption d’un projet de loi par leur Conseil des ministres. Cette justification a été jugée insuffisante par la Commission, qui, en l’absence de l’adoption définitive des mesures de transposition, a saisi la Cour de justice le 18 août 1998. Devant la Cour, l’État défendeur n’a pas contesté le retard mais a informé qu’un projet de loi avait été déposé devant son parlement. La question de droit soumise à la Cour était donc de savoir si le simple non-respect du délai de transposition d’une directive suffit à constituer un manquement, indépendamment des justifications relatives aux procédures législatives internes en cours.

La Cour de justice a répondu par l’affirmative, en constatant le manquement de l’État membre. Elle juge que l’obligation de transposer une directive dans les délais impartis est une obligation de résultat dont le non-respect à la date fixée suffit, à lui seul, à caractériser la défaillance. La Cour énonce ainsi que « en n’ayant pas adopté, dans le délai prescrit, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive, le royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive ». L’analyse de cette décision conduit à examiner la caractérisation rigoureuse du manquement par la Cour (I), avant d’envisager la portée de cette solution quant à l’effectivité du droit communautaire (II).

I. La caractérisation objective et incontestable du manquement

La Cour adopte une approche stricte, où le manquement est constitué par la simple expiration du délai (A), rendant inopérantes les justifications tirées de l’ordre juridique interne (B).

A. L’expiration du délai comme seul critère du manquement

La solution rendue par la Cour de justice s’inscrit dans une jurisprudence constante et rigoureuse concernant le contentieux en manquement. Le raisonnement de la Cour est d’une grande clarté : le fait générateur du manquement est unique et objectif, il s’agit de l’arrivée à échéance du délai fixé par la directive sans que les mesures de transposition aient été adoptées et notifiées. En l’espèce, le délai expirait le 30 avril 1997. À cette date, l’obligation de résultat qui pesait sur l’État membre n’était pas satisfaite.

Le processus décrit dans les motifs de l’arrêt, de la mise en demeure à l’avis motivé, illustre la procédure précontentieuse prévue par l’article 169 du traité CE (devenu article 258 TFUE). Cette phase a pour but de permettre à l’État membre de régulariser sa situation, mais son absence de réaction ou une réponse jugée insatisfaisante ouvre la voie au recours contentieux. La Cour ne fait ici qu’acter une situation factuelle : « la transposition de la directive n’a pas été réalisée dans le délai prescrit ». Cette constatation suffit à elle seule à considérer le recours de la Commission comme fondé, sans qu’il soit nécessaire de s’interroger sur les raisons ou la gravité du retard.

B. L’inefficacité des justifications fondées sur les procédures internes

Face au constat de sa défaillance, l’État défendeur a tenté d’avancer des arguments pour justifier son retard. Il a notamment informé la Commission puis la Cour qu’un projet de loi était en cours d’élaboration et avait été déposé devant les instances parlementaires. Cependant, la Cour de justice réaffirme avec constance un principe fondamental de l’ordre juridique communautaire : un État membre ne peut invoquer des dispositions, pratiques ou situations de son ordre juridique interne pour justifier le non-respect des obligations nées du droit communautaire.

Le fait que le gouvernement belge indique que « le processus de transposition avait été quelque peu retardé » et qu’un projet de loi serait transmis « dès qu’il serait définitivement adopté » est sans pertinence pour la constatation du manquement. Admettre de telles justifications reviendrait à subordonner l’application du droit communautaire au calendrier et aux aléas politiques et administratifs de chaque État membre. Cela porterait une atteinte intolérable aux principes de primauté et d’application uniforme du droit de l’Union. La décision commentée est donc une illustration pédagogique du refus systématique de la Cour de prendre en considération les difficultés internes d’un État pour excuser une violation de ses obligations.

II. La réaffirmation de la force contraignante du droit de l’Union

Cet arrêt, par sa simplicité, rappelle avec force l’exigence d’effectivité qui s’attache aux directives (A) et confirme le rôle essentiel du recours en manquement comme instrument de garantie de l’ordre juridique communautaire (B).

A. La directive, un instrument imposant une obligation de résultat

La directive est un acte atypique qui, aux termes de l’article 189 du traité CE (devenu article 288 TFUE), « lie tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens ». L’arrêt commenté met en lumière la dimension la plus contraignante de cet instrument : l’obligation de résultat. Le délai de transposition n’est pas indicatif ; il constitue un élément essentiel de l’obligation. Son non-respect prive la directive de son effet utile, qui est de produire des effets juridiques concrets et harmonisés dans tous les États membres à une date déterminée.

En l’espèce, la directive 94/47/CE visait à protéger les consommateurs européens dans un secteur économique spécifique. Le retard d’un État à la transposer crée une rupture d’égalité et une insécurité juridique, les citoyens de cet État ne bénéficiant pas de la protection accordée aux autres citoyens de l’Union. En jugeant que le manquement est constitué dès l’expiration du délai, la Cour assure la pleine portée de l’obligation de résultat et préserve l’effectivité des directives en tant qu’outil d’intégration et d’harmonisation.

B. Le recours en manquement, gardien de l’ordre juridique de l’Union

Au-delà du cas d’espèce, cette décision réaffirme la fonction primordiale de la procédure en manquement. Ce mécanisme contentieux est la clé de voûte du respect du droit de l’Union par les États membres. Il permet à la Commission, en sa qualité de « gardienne des traités », de veiller à ce que les obligations souscrites par les États soient honorées. En sanctionnant systématiquement et sans exception les retards de transposition, même en l’absence de toute mauvaise foi de l’État défaillant, la Cour renforce la crédibilité et la cohérence de l’ensemble du système juridique.

La portée de cet arrêt n’est donc pas dans la nouveauté de sa solution, mais dans sa contribution à une jurisprudence établie qui garantit la discipline collective des États membres. Il rappelle que l’appartenance à l’Union européenne implique des contraintes strictes, dont la transposition diligente et complète des directives est l’une des plus fondamentales. Cette rigueur est indispensable pour maintenir la confiance mutuelle entre les États et pour assurer que les droits que les citoyens tirent des directives ne restent pas lettre morte.