La régulation des meublés touristiques par le juge civil : entre construction prétorienne et projet de loi Ripost
I. La construction jurisprudentielle d’un régime de régulation des locations meublées touristiques
A. L’affirmation de l’autonomie de l’autorisation de changement d’usage
Le phénomène des locations meublées touristiques de courte durée a connu, au cours de la dernière décennie, une expansion sans précédent qui a placé le législateur et le juge face à un défi de régulation inédit. Le cadre normatif applicable repose, pour l’essentiel, sur l’articulation entre le code de la construction et de l’habitation, le code du tourisme et la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis. La troisième chambre civile de la Cour de cassation a, par une série d’arrêts rendus entre 2023 et 2025, entrepris de clarifier les obligations pesant sur les propriétaires et les exploitants de meublés touristiques, en posant des principes dont la portée dépasse le seul contentieux parisien. L’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation dispose que, dans les communes de plus de 200 000 habitants et dans celles des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, le changement d’usage des locaux destinés à l’habitation est soumis à autorisation préalable. Le fait de louer un local meublé destiné à l’habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile constitue un changement d’usage au sens de ce texte. Or, la pratique consistant à solliciter un classement en meublé de tourisme auprès d’un organisme agréé, tel que Gîtes de France ou Atout France, pour s’affranchir de l’autorisation administrative de changement d’usage s’est répandue, créant un contentieux nourri devant les juridictions civiles et plaçant les communes dans une situation de difficulté probatoire face à des propriétaires souvent organisés.
Par un arrêt du 27 juin 2024, la Cour de cassation a tranché cette question avec une netteté qui ne laisse place à aucune ambiguïté. Dans cette espèce, la commune de La Teste-de-Buch avait assigné la locataire et le gestionnaire d’un appartement situé sur son territoire afin d’obtenir le retour du bien à l’habitation et la condamnation des défenderesses au paiement d’une amende civile pour changement d’usage illicite. La cour d’appel de Bordeaux avait rejeté les demandes de la commune au motif que la décision du 19 septembre 2017 de classement de l’appartement en meublé de tourisme emportait autorisation d’utiliser le bien à des fins de location touristique et dispensait les défenderesses de solliciter l’autorisation de changement d’usage. La troisième chambre civile censure cette analyse au visa des articles L. 631-7 et L. 651-1-2 du code de la construction et de l’habitation et L. 324-1 du code du tourisme, en énonçant qu’« une décision de classement en meublé de tourisme ne peut se substituer à l’autorisation de changement d’usage prévue à l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation » (Civ. 3e, 27 juin 2024, n° 23-13.131, Publié au Bulletin). Cette solution, qui a vocation à s’appliquer dans l’ensemble des communes soumises au régime de l’autorisation préalable, constitue un rappel fondamental de l’indépendance des procédures de classement touristique et de police administrative du changement d’usage. La portée de cet arrêt est d’autant plus significative qu’il intervient dans un contexte où de nombreuses communes, confrontées à une pénurie de logements destinés à la location de longue durée, cherchaient à renforcer leurs moyens de contrôle sur le parc locatif privé.
Le même jour, la troisième chambre civile a rendu un second arrêt, également publié au Bulletin, qui précise l’étendue de l’obligation de déclaration préalable des meublés de tourisme. La Ville de Paris, dont la politique de lutte contre les locations touristiques illicites est particulièrement active, avait fait assigner un propriétaire devant le président du tribunal judiciaire statuant selon la procédure accélérée au fond pour obtenir sa condamnation au paiement d’une amende civile pour défaut de déclaration préalable. Le tribunal judiciaire de Paris avait rejeté la demande au motif que l’article L. 324-1-1, III, du code du tourisme ne concernait que les locaux à usage d’habitation et que la Ville ne rapportait pas la preuve d’un tel usage. La Cour de cassation casse cette décision en jugeant que « l’article L. 324-1-1, III, du code du tourisme impose une obligation de déclaration préalable soumise à enregistrement de toute location d’un meublé de tourisme, quel que soit son usage au sens de l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation » (Civ. 3e, 27 juin 2024, n° 23-13.567, Publié au Bulletin). En d’autres termes, même un local commercial ou professionnel mis en location comme meublé de tourisme doit faire l’objet de la déclaration préalable instituée par le code du tourisme, cette obligation ne se limitant pas aux seuls locaux d’habitation. Par ailleurs, antérieurement à ces deux arrêts fondateurs, la Cour avait déjà eu l’occasion de rappeler qu’il appartenait au bailleur de s’assurer de l’autorisation de changement d’usage avant de consentir une location saisonnière, sous peine de voir sa responsabilité engagée (Civ. 3e, 15 février 2023, n° 22-10.187, Publié au Bulletin). En conséquence, le régime de régulation des meublés touristiques repose désormais sur un double fondement, administratif et civil, dont la Cour de cassation assure la pleine effectivité par une interprétation exigeante des textes.
La question du changement d’usage se pose également avec une acuité particulière dans les immeubles soumis au statut de la copropriété. La troisième chambre civile a ainsi eu à connaître d’un litige opposant des copropriétaires d’une résidence de tourisme à leur syndicat, dans lequel elle a rappelé que le règlement de copropriété, conformément aux articles 8 et 9 de la loi du 10 juillet 1965, « détermine la destination des parties tant privatives que communes, ainsi que les conditions de leur jouissance » et que chaque copropriétaire « use et jouit librement des parties privatives et des parties communes sous la condition de ne porter atteinte ni aux droits des autres copropriétaires ni à la destination de l’immeuble » (Civ. 3e, 16 octobre 2025, n° 24-14.303). Dans cette espèce, la cour d’appel de Rennes avait interdit à des copropriétaires de procéder à toute activité de location saisonnière sans passer par l’exploitant unique de la résidence. La Cour de cassation censure cette décision pour dénaturation du règlement de copropriété, en relevant que ce règlement se limitait à reproduire l’exigence légale d’un gestionnaire unique pour l’ensemble de la résidence de tourisme, sans imposer aux copropriétaires qui n’avaient pas confié leur lot à cet exploitant de recourir à lui pour toute location occasionnelle. A cet égard, la frontière entre la liberté de jouissance des parties privatives et les contraintes propres à l’exploitation collective d’une résidence de tourisme demeure un enjeu contentieux majeur.
B. L’effectivité des sanctions civiles entre individualisation et proportionnalité
La mise en œuvre des sanctions civiles prévues par le code de la construction et de l’habitation et le code du tourisme a donné lieu à un contentieux abondant, dans lequel la troisième chambre civile a dû préciser les conditions d’application des principes constitutionnels et conventionnels à ces sanctions. L’amende civile prévue à l’article L. 651-2 du code de la construction et de l’habitation, dont le montant maximal peut atteindre 50 000 euros par local irrégulièrement transformé, constitue une sanction ayant le caractère d’une punition au sens de l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. La Cour de cassation a, à plusieurs reprises, été saisie de questions prioritaires de constitutionnalité portant sur la conformité de ces amendes aux principes de légalité des délits et des peines et de proportionnalité des sanctions. Par une décision du 26 janvier 2022, elle a jugé que l’amende civile prévue en cas de méconnaissance de l’obligation de déclaration préalable des meublés de tourisme constituait une sanction ayant le caractère d’une punition et que les dispositions législatives encadrant cette sanction étaient conformes à la Constitution (Civ. 3e, 26 janvier 2022, QPC n° 21-40.026).
Par un arrêt du 14 novembre 2024, la troisième chambre civile a tiré toutes les conséquences de cette qualification en jugeant que le prononcé de l’amende civile encourue en cas de changement d’usage sans autorisation préalable de locaux destinés à l’habitation est soumis aux principes de personnalité et d’individualisation de la peine, qui découlent des articles 8 et 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, et qui font obstacle, en la matière, à toute condamnation in solidum (Civ. 3e, 14 novembre 2024, n° 22-24.022). Cette interdiction de la solidarité dans le prononcé des amendes civiles constitue un revirement de pratique pour de nombreuses cours d’appel, qui condamnaient jusqu’alors systématiquement in solidum les propriétaires et les exploitants de meublés touristiques au paiement des mêmes amendes. Désormais, le juge du fond doit individualiser la sanction en fonction du rôle et de la connaissance de l’infraction par chaque personne poursuivie. Cette solution a été réitérée à plusieurs reprises, notamment dans un arrêt du 11 juillet 2024 qui a posé le principe avec une solennité particulière (Civ. 3e, 11 juillet 2024, n° 23-10.467, Publié au Bulletin).
La Cour a également eu l’occasion de préciser les conditions dans lesquelles la connaissance par le propriétaire du changement d’usage illicite de son bien peut être établie. Dans un arrêt du 13 mars 2025, elle a approuvé la cour d’appel de Paris d’avoir condamné un propriétaire au paiement d’une amende civile de 30 000 euros, après avoir relevé que celui-ci avait fait l’objet d’une mise en demeure de la Ville de Paris le 15 décembre 2017 lui rappelant l’interdiction de mettre son bien en location meublée touristique et qu’il avait néanmoins effectué une déclaration en ligne de location meublée indiquant de façon mensongère que le local constituait sa résidence principale (Civ. 3e, 13 mars 2025, n° 24-11.508). Cet arrêt est remarquable en ce qu’il admet que la connaissance du changement d’usage illicite peut résulter d’un faisceau d’indices concordants, sans exiger la preuve d’une intention frauduleuse caractérisée. La Cour a ainsi fait ressortir que le propriétaire « ne pouvait ignorer que son bien allait continuer de faire l’objet d’une offre de location touristique », ce qui suffit à caractériser l’élément moral de l’infraction.
Par ailleurs, la Cour de cassation a étendu ces principes aux amendes civiles prévues par le code du tourisme, en jugeant que l’amende civile sanctionnant le défaut d’enregistrement préalable du logement loué en tant que meublé de tourisme, prévue à l’article L. 324-1-1, III et V, du code du tourisme, constitue également une sanction ayant le caractère d’une punition et que son prononcé est soumis aux principes de personnalité et d’individualisation de la peine (Civ. 3e, 16 octobre 2025, n° 24-14.006). Dans cet arrêt, la Cour précise en outre que la mise en location d’un logement situé à Paris en tant que meublé de tourisme est subordonnée à une déclaration préalable soumise à enregistrement depuis le 1er décembre 2017, et que le défaut d’accomplissement de cette formalité est passible d’une amende civile depuis le 25 novembre 2018. La chronologie législative ainsi rappelée par la Cour témoigne de la progressivité avec laquelle le législateur a construit le dispositif de régulation des meublés touristiques. A cet égard, le cadre répressif applicable aux locations meublées touristiques illicites a ainsi été considérablement renforcé par une jurisprudence qui, loin d’affaiblir le pouvoir de sanction des communes, en a au contraire précisé les conditions de mise en œuvre dans le respect des principes fondamentaux du droit pénal. Les amendes prononcées, dont le quantum peut atteindre plusieurs dizaines de milliers d’euros, produisent un effet dissuasif qui complète utilement les mesures de police administrative que les communes peuvent mettre en œuvre sur le fondement de l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation.
II. Le projet de loi Ripost et l’extension du dispositif répressif aux squatteurs de locations touristiques
A. La nouvelle procédure d’expulsion administrative en soixante-douze heures
Le projet de loi Ripost, adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 15 juillet 2026 après avoir été voté par le Sénat, introduit une innovation procédurale majeure dans le paysage du droit immobilier français. Ce texte, présenté par le ministre de l’Intérieur Laurent Nuñez, vise à lutter contre les « phénomènes troublant l’ordre public, la sécurité et la tranquillité » des Français et comporte un volet spécifique consacré à l’occupation illicite des locations touristiques. Le mécanisme retenu étend aux locations touristiques, aux locaux commerciaux, agricoles et professionnels le régime d’expulsion administrative en soixante-douze heures qui était jusqu’alors réservé aux squats de domicile principal au sens de l’article 226-4 du code pénal. La loi du 27 juillet 2023, dite loi anti-squat, avait en effet créé une procédure d’expulsion accélérée applicable lorsque l’occupant s’était introduit dans le domicile par voie de fait, mais cette procédure ne couvrait pas l’hypothèse, devenue fréquente, de l’occupant entré légalement dans les lieux par une réservation sur une plateforme touristique et refusant de les quitter au terme de la période convenue. Cette lacune juridique, reconnue par le ministre de l’Intérieur lui-même, a permis le développement d’une pratique consistant à utiliser les plateformes de location touristique comme vecteur d’occupation sans droit ni titre, dans des conditions qui échappaient au champ d’application de la législation anti-squat.
Le dispositif envisagé par le projet de loi Ripost confère au propriétaire la faculté de solliciter directement l’expulsion de l’occupant sans avoir à saisir préalablement le juge judiciaire. La procédure se déroule en trois temps. Dans un premier temps, le propriétaire doit déposer une plainte au commissariat et faire constater l’occupation illicite par un commissaire de justice, anciennement dénommé huissier de justice. Dans un deuxième temps, il dépose une demande d’expulsion auprès du préfet, qui dispose d’un délai de quarante-huit heures pour y répondre. Si le préfet fait droit à la demande, il doit mettre en demeure l’occupant illégal de quitter les lieux dans un délai de vingt-quatre heures, à l’issue duquel le concours de la force publique pourra être requis. Dans un troisième temps, en cas de refus du préfet, refus qui devra être motivé, le propriétaire conserve la possibilité de saisir le juge judiciaire selon les voies de droit commun. Cette construction procédurale, qui fait du préfet l’autorité de premier degré en matière d’expulsion des occupants sans droit ni titre de locations touristiques, soulève des questions juridiques fondamentales qui méritent un examen attentif, tant au regard de la répartition constitutionnelle des compétences entre les autorités administratives et judiciaires qu’au regard des garanties conventionnelles dont bénéficie tout occupant d’un logement.
Le droit de propriété, consacré par l’article 544 du code civil comme « le droit de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue », trouve traditionnellement sa protection juridictionnelle devant le juge judiciaire, gardien naturel de la propriété privée en vertu d’une tradition constitutionnelle constante depuis la Révolution française. L’article 545 du même code dispose d’ailleurs que « nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique, et moyennant une juste et préalable indemnité », consacrant ainsi la protection constitutionnelle du droit de propriété dans la tradition issue de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. A cet égard, la jurisprudence de la Cour de cassation a toujours considéré que le juge judiciaire était le gardien exclusif de la protection possessoire, comme en témoigne l’arrêt du 15 février 2023 qui rappelle l’office du juge dans la régulation des locations saisonnières (Civ. 3e, 15 février 2023, n° 22-10.187, Publié au Bulletin). Par conséquent, le transfert du pouvoir d’expulsion du juge judiciaire vers l’autorité administrative préfectorale constitue une rupture significative avec l’économie générale du droit des biens et de la procédure civile d’exécution. Le propriétaire qui subit une occupation illicite de son bien se trouve désormais face à une voie administrative de nature quasi-régalienne, dont l’effectivité dépendra largement de la volonté et des moyens dont disposent les services préfectoraux pour instruire les demandes d’expulsion et, le cas échéant, requérir le concours de la force publique.
B. Les enjeux constitutionnels et conventionnels de la déjudiciarisation de l’expulsion
Le mécanisme d’expulsion administrative institué par le projet de loi Ripost doit être confronté à l’article 66 de la Constitution du 4 octobre 1958, aux termes duquel « nul ne peut être arbitrairement détenu » et « l’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi ». Si la liberté individuelle stricto sensu ne se confond pas avec le droit au logement ou le droit au respect du domicile, la jurisprudence du Conseil constitutionnel a progressivement étendu le champ de l’article 66 à des hypothèses qui dépassent la seule privation de liberté physique. La décision n° 2013-370 QPC du 28 février 2014, rendue à propos de la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (dite loi ALUR), avait déjà rappelé que le législateur ne pouvait priver le juge judiciaire de son office dans les matières touchant à la protection des droits fondamentaux du justiciable. Or, l’expulsion du logement, fût-il occupé sans droit ni titre, constitue une atteinte à un droit protégé par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, qui garantit à toute personne le droit au respect de son domicile et de sa vie privée et familiale.
La Cour européenne des droits de l’homme a itérativement jugé que toute mesure d’expulsion doit être entourée de garanties procédurales suffisantes, au premier rang desquelles figure l’accès à un tribunal indépendant et impartial. Dans l’arrêt Winterstein et autres c. France du 17 octobre 2013, la Cour a condamné la France pour violation de l’article 8 de la Convention, au motif que l’expulsion de gens du voyage occupant un terrain sans autorisation n’avait pas été précédée d’un examen de proportionnalité suffisant par le juge interne. La Cour de Strasbourg a notamment relevé que « les requérants n’ont pu obtenir un examen par un tribunal de la proportionnalité de la mesure d’expulsion litigieuse avant son exécution », ce qui constitue une violation du droit à un procès équitable au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la Convention. Le projet de loi Ripost, en confiant au préfet le soin de statuer sur la demande d’expulsion dans un délai de quarante-huit heures, pourrait se heurter à cette exigence conventionnelle si le contrôle opéré par l’autorité administrative ne présente pas les garanties d’indépendance et d’impartialité requises par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme. La question se pose avec une acuité particulière lorsque l’occupant fait valoir des circonstances personnelles ou familiales, telles que la présence d’enfants mineurs ou un état de santé fragile, qui commanderaient un examen approfondi de la proportionnalité de la mesure d’expulsion.
Dès lors, la conformité du projet de loi Ripost aux exigences constitutionnelles et conventionnelles dépendra, pour une large part, de l’interprétation que le Conseil constitutionnel donnera de cette nouvelle procédure d’expulsion administrative. Si le Conseil devait juger que ce mécanisme méconnaît l’article 66 de la Constitution, en confiant à l’autorité administrative une compétence relevant traditionnellement de l’office du juge judiciaire, le législateur devrait alors réaménager le dispositif pour y intégrer des garanties juridictionnelles suffisantes. En tout état de cause, le principe du double degré de juridiction, qui permet au propriétaire comme à l’occupant de saisir le juge judiciaire en cas de désaccord avec la décision préfectorale, constitue une garantie essentielle dont la portée concrète devra être précisée par le décret d’application de la loi. Par ailleurs, la Cour de cassation a récemment rappelé, dans un arrêt du 16 octobre 2025, que les principes régissant la copropriété imposent que chaque copropriétaire « use et jouit librement des parties privatives et des parties communes sous la condition de ne porter atteinte ni aux droits des autres copropriétaires ni à la destination de l’immeuble » (Civ. 3e, 16 octobre 2025, n° 24-14.303). Ces principes, qui gouvernent les relations au sein des immeubles soumis au statut de la copropriété, illustrent la recherche constante d’un équilibre entre la protection du droit de propriété du bailleur et le respect des droits des occupants, qui devra guider l’application de la loi Ripost une fois celle-ci définitivement adoptée.
En conséquence, si la volonté de lutter contre l’occupation illicite des locations touristiques est légitime et répond à une attente sociale forte, le dispositif d’expulsion administrative en soixante-douze heures devra être strictement encadré pour ne pas méconnaître les exigences constitutionnelles et conventionnelles qui protègent le droit au respect du domicile. Le contrôle de proportionnalité opéré par le préfet, dont la décision de refus d’expulsion devra être motivée, constituera à cet égard un élément déterminant de la conformité du dispositif aux standards européens de protection des droits fondamentaux. Par ailleurs, le maintien d’un recours effectif devant le juge judiciaire en cas de refus préfectoral garantit que le justiciable ne sera pas privé de l’accès à un tribunal, conformément à l’article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne des droits de l’homme. La jurisprudence de la troisième chambre civile sur la matière des meublés touristiques, dont la rigueur et la cohérence ont été démontrées au cours des trois dernières années, offre un cadre d’analyse précieux pour apprécier la portée et les limites de cette réforme législative à venir, qui marquera, si elle est définitivement adoptée, une étape supplémentaire dans la régulation du marché des locations de courte durée en France.
Conclusion
La régulation des locations meublées touristiques illustre la capacité du droit civil à appréhender des phénomènes économiques et sociaux contemporains au moyen de concepts juridiques éprouvés. La troisième chambre civile de la Cour de cassation a, par une série d’arrêts rendus entre 2023 et 2025, construit un régime juridique cohérent qui assure l’effectivité des polices administratives du changement d’usage tout en garantissant le respect des principes fondamentaux du droit répressif. Le projet de loi Ripost, en étendant le champ de l’expulsion administrative aux squatteurs de locations touristiques, ouvre une nouvelle phase de la régulation de ce secteur, dont la mise en œuvre devra être conciliée avec les exigences constitutionnelles et conventionnelles qui gouvernent la protection du domicile et du droit de propriété. L’office du juge judiciaire, gardien des libertés individuelles et de la propriété privée, demeurera en toute hypothèse le garant ultime des équilibres ainsi établis.
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