I. La consolidation législative d’un dispositif au principe contesté

A. De l’expérimentation à la pérennisation : parcours d’un mécanisme d’ordre public économique

Le ministre du Logement, Vincent Jeanbrun, a annoncé le 8 juillet 2026, lors de l’examen du projet de loi Logement au Sénat, que le débat sur la prolongation de l’encadrement des loyers se tiendrait le 21 octobre 2026 devant la Haute Assemblée, dans le cadre de la proposition de loi pour « la confiance et l’équilibre dans les rapports locatifs » portée par le député socialiste Iñaki Echaniz. Cette annonce intervient alors que l’expérimentation du dispositif, créé par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR, et prorogée jusqu’au 26 novembre 2026 par la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dite loi 3DS, arrive à son terme. Le gouvernement entend prolonger l’expérimentation de deux années supplémentaires, sans toutefois autoriser de nouvelles communes à rejoindre le dispositif, repoussant ainsi le débat de fond sur la pérennisation du mécanisme à l’élection présidentielle de 2027. Le dispositif s’applique actuellement dans soixante-neuf communes, dont Paris et Marseille.

L’encadrement des loyers repose sur un mécanisme de plafonnement qui fixe, par secteur géographique et par catégorie de logement, un loyer de référence déterminé annuellement par arrêté préfectoral en application du décret n° 2019-802 du 26 juillet 2019. Le loyer pratiqué par le bailleur ne peut excéder ce loyer de référence majoré de 20 %, sous réserve de l’application d’un complément de loyer exceptionnel justifié par les caractéristiques de localisation ou de confort du bien, conformément aux dispositions de l’article 140 de la loi ELAN du 23 novembre 2018 ayant modifié l’article 17 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs (Légifrance). Un loyer de référence minoré, correspondant au loyer de référence diminué de 30 %, constitue le seuil en deçà duquel le bailleur peut demander un complément de loyer. Par ailleurs, en cas de relocation, le loyer ne peut excéder le montant acquitté par le précédent locataire, sauf application d’un complément de loyer dûment justifié. Dès lors, le dispositif constitue une restriction significative de la liberté contractuelle du bailleur, justifiée par la nécessité de réguler les tensions locatives dans les zones dites tendues au sens de l’article 17 de la loi du 6 juillet 1989 précitée.

La proposition de loi Echaniz, déjà votée à l’Assemblée nationale, prévoit en outre un renforcement des pouvoirs de contrôle des collectivités territoriales et l’introduction de sanctions administratives à l’encontre des bailleurs contrevenants. Le ministre Jeanbrun a confirmé aux sénateurs le souhait du gouvernement de poursuivre l’expérimentation durant deux années supplémentaires, tout en précisant que les collectivités qui le mettent actuellement en oeuvre et entendent y mettre fin pourront le supprimer, à l’image de la métropole de Lyon où la nouvelle présidente a affiché son intention d’abroger le dispositif sur les communes de Lyon et Villeurbanne. Or, cette disparité territoriale annoncée soulève une difficulté juridique majeure : l’encadrement des loyers, en tant qu’exception au principe de la liberté contractuelle consacré par l’article 1102 du Code civil (Légifrance), doit satisfaire à l’exigence constitutionnelle d’égalité devant la loi et ne saurait créer de rupture d’égalité injustifiée entre bailleurs selon leur localisation géographique. Le Conseil constitutionnel a, par sa décision n° 2019-816 QPC du 29 novembre 2019, validé le dispositif tout en rappelant la nécessité de garanties procédurales suffisantes pour les propriétaires.

B. Le cadre contentieux : voies de droit ouvertes au locataire face au dépassement

Le locataire confronté à un dépassement du loyer de référence majoré dispose de plusieurs voies de droit pour obtenir la régularisation de sa situation. En premier lieu, l’action en diminution de loyer prévue à l’article 17 de la loi du 6 juillet 1989 permet au locataire de saisir la commission départementale de conciliation dans un délai de trois mois à compter de la signature du bail, puis, en cas d’échec de la conciliation, le juge des contentieux de la protection dans un délai de quatre mois à compter de la saisine de la commission. En conséquence, le juge peut fixer le loyer au montant du loyer de référence majoré, avec effet rétroactif à la date de conclusion du bail. En second lieu, l’action en répétition de l’indu, fondée sur les articles 1302 et 1302-1 du Code civil (Légifrance), permet au locataire d’obtenir la restitution des sommes versées en excédent du plafond légal, dans la limite du délai de prescription triennale prévu à l’article 7-1 de la loi du 6 juillet 1989.

À cet égard, la troisième chambre civile de la Cour de cassation a rappelé, dans un arrêt du 2 juillet 2026 rendu en formation de section et publié au Bulletin (pourvoi n° 24-12.681), que « les sommes indûment perçues sont sujettes à répétition », énonçant ainsi un principe général dont la portée dépasse le seul contentieux du bail rural dans lequel il a été formulé (Cour de cassation). La Cour de cassation a, par cet arrêt, cassé l’arrêt de la cour d’appel de Versailles du 9 janvier 2024 qui avait rejeté la demande de restitution d’un dépôt de garantie illicite, au motif que « le statut d’ordre public du fermage définit limitativement les hypothèses de remise d’argent ou de valeur par le preneur au bailleur » et que « le bailleur ne peut percevoir, lors de la conclusion du bail ou à l’occasion d’un changement d’exploitant, une somme destinée à garantir l’exécution de ses obligations par le preneur, quand bien même celle-ci serait restituable à l’expiration du bail ». La décision illustre la rigueur avec laquelle la Cour de cassation sanctionne toute stipulation contractuelle méconnaissant les dispositions d’ordre public applicables à la formation du prix du bail, qu’il s’agisse du statut du fermage ou, par analogie, des règles de plafonnement des loyers d’habitation.

Le dispositif législatif actuel prévoit également la possibilité pour les collectivités territoriales de prononcer des amendes administratives à l’encontre des bailleurs ne respectant pas le plafonnement, sur le fondement de l’article L. 631-11 du code de la construction et de l’habitation (Légifrance), dans sa rédaction issue de la loi ELAN. La commune de Paris a intensifié ses contrôles et, selon un article du Figaro du 2 juillet 2026, le maire de Paris a rappelé à l’ordre les agents immobiliers sur l’application de l’encadrement des loyers ainsi que sur l’utilisation frauduleuse du bail de droit commun prévu aux articles 1713 et suivants du Code civil pour contourner le dispositif. Par ailleurs, l’association Que Choisir Ensemble a dénoncé, dans une étude publiée le 7 juillet 2026, que 95 % des annonces de logements étudiants à Grenoble, Lyon, Montpellier, Lille, Bordeaux et Paris dépasseraient les plafonds autorisés, de 234 euros par mois en moyenne. Ces constats empiriques confirment la nécessité d’un renforcement des mécanismes de sanction, dont la proposition de loi Echaniz entend précisément doter les autorités de contrôle. En outre, le parquet de Paris a récemment indiqué avoir diligenté plusieurs enquêtes préliminaires pour pratiques commerciales trompeuses à l’encontre de plateformes de mise en relation entre bailleurs et locataires soupçonnées de faciliter le contournement du dispositif par le recours abusif au bail de droit commun ou au coliving.

II. L’office du juge dans le contrôle du prix licite du bail

A. Le plafonnement du loyer renouvelé dans le bail commercial : une illustration du contrôle judiciaire

Le statut des baux commerciaux, régi par les articles L. 145-1 et suivants du code de commerce, comporte un mécanisme de plafonnement du loyer renouvelé analogue, dans son esprit, à l’encadrement des loyers d’habitation, bien que distinct dans ses modalités de mise en oeuvre. L’article L. 145-34 du code de commerce (Légifrance) dispose que, lors du renouvellement du bail, le loyer est plafonné, sauf si la durée du bail expiré est supérieure à douze ans ou en cas de modification notable des facteurs locaux de commercialité. La troisième chambre civile, dans un arrêt du 9 juillet 2026 (pourvoi n° 25-11.167), a eu l’occasion de préciser les conditions d’application de ce plafonnement. En l’espèce, une pharmacie locataire d’un local commercial contestait la fixation du loyer du bail renouvelé à la valeur locative, soutenant que la règle du plafonnement devait s’appliquer dès lors que la demande de renouvellement avait été notifiée au bailleur avant que la durée du bail expiré n’ait atteint douze années (Cour de cassation). La Cour de cassation a rejeté le pourvoi, approuvant la cour d’appel de Paris d’avoir retenu que « le bail expiré avait duré du 30 juin 2000 au 30 juin 2012 inclus, soit douze ans et un jour, ce dont il résultait que le loyer du bail renouvelé devait être fixé au montant de la valeur locative ».

Cette décision illustre la précision avec laquelle le juge doit apprécier les conditions temporelles du plafonnement, une journée de dépassement suffisant à en écarter l’application. Elle confirme que le mécanisme de plafonnement constitue une règle d’interprétation stricte, dont les conditions d’application s’apprécient avec exactitude. Or, transposé au contentieux de l’encadrement des loyers d’habitation, ce raisonnement invite à une vigilance comparable sur le calcul des seuils applicables et des dates de référence, notamment s’agissant du complément de loyer exceptionnel dont le caractère justifié doit être apprécié souverainement par le juge du fond au regard des caractéristiques objectives du logement. La troisième chambre civile, par cet arrêt, rappelle implicitement que le contrôle du prix licite du bail relève de l’office du juge qui, sans se substituer aux parties dans la détermination du prix, vérifie le respect des règles impératives d’encadrement.

B. La restitution des sommes indûment perçues : un principe général à l’épreuve des statuts spéciaux

Le principe selon lequel « les sommes indûment perçues sont sujettes à répétition », énoncé par la troisième chambre civile dans l’arrêt précité du 2 juillet 2026 (pourvoi n° 24-12.681, publié au Bulletin), trouve son fondement dans la théorie générale de la répétition de l’indu consacrée aux articles 1302 et suivants du Code civil. Ce principe, dégagé à propos du statut d’ordre public du fermage, revêt une portée qui transcende les frontières entre les différentes catégories de baux. En effet, l’article L. 411-74 du code rural et de la pêche maritime (Légifrance), dont la Cour fait application, dispose que « les sommes indûment perçues sont sujettes à répétition », et ajoute qu’elles « sont majorées d’un intérêt calculé à compter de leur versement et égal au taux de l’intérêt légal mentionné à l’article L. 313-2 du code monétaire et financier majoré de trois points ». La Cour en déduit que le statut d’ordre public définit limitativement les hypothèses dans lesquelles le bailleur peut percevoir une somme d’argent du preneur, toute perception hors de ces hypothèses étant frappée d’illicéité et sujette à restitution. En conséquence, la stipulation d’un loyer excédant le montant maximal autorisé par le dispositif d’encadrement peut être qualifiée de clause illicite, ouvrant droit à la restitution des sommes versées au-delà du plafond, et cela sans que le locataire ait à démontrer un quelconque préjudice distinct de la perception illicite elle-même.

Par un second arrêt rendu le même jour, le 2 juillet 2026 (pourvoi n° 25-15.803, publié au Bulletin), la troisième chambre civile a précisé les conditions de qualification du bail rural, jugeant que « la contrepartie onéreuse exigée par ce texte ne peut résulter de la mise à disposition de parcelles réciproquement consentie par leurs propriétaires » et qu’ainsi « lorsqu’un propriétaire concède la jouissance de son fonds agricole à un autre, qui, en contrepartie, lui concède la jouissance du sien, ils ne sont pas réciproquement bailleur et preneur l’un de l’autre » (Cour de cassation). Cet arrêt, en excluant l’échange de jouissance du champ du statut du fermage, rappelle que la qualification du contrat de bail obéit à des conditions strictes tenant à la nature de la contrepartie onéreuse. Par ailleurs, il illustre la méthode du juge qui, confronté à une convention dont la qualification est discutée, procède à une analyse de la cause de l’obligation pour déterminer si le contrat relève d’un statut impératif ou du droit commun.

La troisième chambre civile a également eu à connaître d’une question de compétence juridictionnelle dans le contentieux de la restitution des loyers. Par un arrêt du 9 juillet 2026 (pourvoi n° 25-13.874, publié au Bulletin), statuant en formation de section, elle a jugé que « lorsque la juridiction judiciaire statuant en référé est saisie d’une exception d’incompétence au profit de la juridiction administrative et que la solution de cette exception dépend d’une question soulevant une difficulté sérieuse de délimitation du domaine public, elle doit la transmettre à la juridiction administrative compétente et surseoir à statuer jusqu’à la décision sur la question préjudicielle sans pouvoir se déclarer incompétente sur les demandes présentées devant elle » (Cour de cassation). Cet arrêt, rendu dans une affaire où un locataire sollicitait la restitution de sommes indûment versées à la suite de la requalification unilatérale par le bailleur public du contrat de bail en convention d’occupation précaire du domaine public, rappelle que le contentieux de la restitution des loyers peut se heurter à des difficultés procédurales tenant à la dualité des ordres de juridiction.

La décision n° 2025-1186 QPC rendue par le Conseil constitutionnel le 19 mars 2026 sur les dispositions de la loi Le Meur du 19 novembre 2024 relatives à l’interdiction des meublés de tourisme en copropriété (Légifrance) participe de ce même mouvement de renforcement du contrôle de légalité des atteintes au droit de propriété. Si cette décision ne porte pas directement sur l’encadrement des loyers, elle témoigne du soin avec lequel le Conseil constitutionnel vérifie, au stade du contrôle de proportionnalité, que les restrictions au droit de propriété et à la liberté contractuelle sont justifiées par un motif d’intérêt général et assorties de garanties suffisantes. À cet égard, la logique de proportionnalité qui sous-tend le contrôle constitutionnel des restrictions au droit de propriété est également celle qui inspire le contrôle judiciaire du caractère justifié du complément de loyer exceptionnel, le juge devant s’assurer que la dérogation au plafond répond à des caractéristiques objectives du logement et non à une volonté de contournement.

En conséquence, la convergence de ces décisions récentes de la troisième chambre civile et du Conseil constitutionnel dessine un cadre contentieux dans lequel le juge, qu’il soit judiciaire ou constitutionnel, exerce un contrôle renforcé sur la licéité du prix du bail et sur les atteintes portées au droit de propriété et à la liberté contractuelle. Dès lors, le contentieux de l’encadrement des loyers d’habitation, qui viendra nécessairement à se développer à mesure de la pérennisation du dispositif, s’inscrira dans ce cadre jurisprudentiel où le principe de restitution des sommes indûment perçues constitue le fondement commun de l’action en répétition ouverte au locataire.

Par ailleurs, la protection du consentement du locataire dans la détermination du prix du bail trouve un écho dans la jurisprudence de la Cour de cassation relative aux contrats soumis à un statut impératif. L’exigence d’une contrepartie onéreuse licite, rappelée par l’arrêt du 2 juillet 2026 précité à propos du bail rural, présente une analogie certaine avec l’exigence d’un loyer conforme au plafond légal dans le bail d’habitation. Dans les deux cas, le juge contrôle la cause de l’obligation de paiement et sanctionne par la restitution toute perception indue. La loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 (Légifrance) constitue, à cet égard, un statut impératif protecteur du locataire, dont l’encadrement des loyers est l’une des manifestations les plus emblématiques. Or, la force obligatoire de ce statut impératif commande que toute violation, y compris par la stipulation d’un loyer excédant le plafond, soit sanctionnée avec la même rigueur que celle déployée par la troisième chambre civile dans le contentieux du fermage illicite.

À cet égard, l’office du juge dans le contentieux de l’encadrement des loyers ne se limite pas à la fixation arithmétique d’un plafond : il implique également l’appréciation du caractère justifié du complément de loyer exceptionnel et, le cas échéant, la qualification de la clause de loyer stipulée au bail, qui peut être déclarée non écrite en application de l’article 2415 du Code civil si elle contrevient à une disposition d’ordre public. Or, l’article 1102 du même code rappelle que « la liberté contractuelle ne permet pas de déroger aux règles qui intéressent l’ordre public », ce qui inclut les dispositions de la loi du 6 juillet 1989 relatives au montant du loyer. Dès lors, la stipulation d’un loyer excédant le plafond légal sans complément de loyer justifié constitue une clause illicite, réputée non écrite, dont le juge doit tirer toutes les conséquences en ordonnant la restitution du trop-perçu.

Conclusion

Le débat parlementaire annoncé pour le 21 octobre 2026 sur la prolongation de l’encadrement des loyers constitue un moment charnière pour ce dispositif qui, après plus d’une décennie d’expérimentation, pourrait connaître une première forme de pérennisation. La jurisprudence récente de la troisième chambre civile, rendue en formation de section et publiée au Bulletin, rappelle avec netteté les principes qui gouvernent le contrôle judiciaire du prix du bail : nullité des clauses contraires à l’ordre public, répétition des sommes indûment perçues et sanction de toute perception illicite par le bailleur. Ces principes, dégagés dans le contentieux du bail rural et du bail commercial, constituent un socle commun sur lequel le contentieux de l’encadrement des loyers d’habitation pourra se développer à mesure que le dispositif se consolide et que les collectivités territoriales intensifient leurs contrôles. À cet égard, la proposition de loi Echaniz, en prévoyant un renforcement des sanctions administratives et en facilitant les actions en restitution pour les locataires, traduit une volonté législative de doter le dispositif des moyens contentieux qui lui faisaient jusqu’alors défaut. Le succès de cette ambition dépendra de la capacité des juridictions judiciaires à articuler, dans un cadre procédural cohérent, les principes généraux de la répétition de l’indu avec les dispositions spécifiques du statut protecteur du locataire issues de la loi du 6 juillet 1989.