L’office du juge civil en matière de décence du logement à l’épreuve du projet de loi relance : analyse critique de l’avis du Conseil d’État du 1er juillet 2026
Présenté en Conseil des ministres le 24 juin 2026, le projet de loi visant la relance et la décentralisation du logement a franchi une étape décisive avec la publication, le 1er juillet, de l’avis rendu par le Conseil d’État. Ce document de dix-sept pages, dont l’examen parlementaire a débuté le même jour en commission au Sénat, révèle des tensions juridiques profondes entre l’ambition législative affichée et les exigences constitutionnelles qui s’imposent au législateur. La Haute juridiction administrative y soulève plusieurs réserves substantielles, allant jusqu’à qualifier d’incompétence négative l’absence d’encadrement du droit de véto accordé aux maires dans les commissions d’attribution des logements sociaux. Parallèlement, la troisième chambre civile de la Cour de cassation a rendu, le 4 juin 2026, plusieurs arrêts publiés au Bulletin qui consolident l’office du juge judiciaire en matière de décence du logement. La confrontation de ces deux mouvements — l’un législatif, l’autre jurisprudentiel — invite à s’interroger sur la cohérence du dispositif envisagé au regard de l’état du droit positif.
I. La consolidation jurisprudentielle de l’office du juge civil en matière de décence du logement
A. L’obligation continue de délivrance et le pouvoir d’injonction du juge
Aux termes de l’article 1719, 1°, du Code civil, le bailleur est obligé, par la nature du contrat, et sans qu’il soit besoin d’aucune stipulation particulière, de délivrer au preneur, s’il s’agit de son habitation principale, un logement décent (legifrance.gouv.fr). L’article 6 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 précise quant à lui que le bailleur est tenu de remettre au locataire un logement décent ne laissant pas apparaître de risques manifestes pouvant porter atteinte à la sécurité physique ou à la santé, répondant à un niveau de performance minimal et doté des éléments le rendant conforme à l’usage d’habitation (legifrance.gouv.fr). La Cour de cassation a tiré de ces textes des conséquences qui renforcent considérablement la protection du preneur.
Par un arrêt du 4 juin 2026, la troisième chambre civile a jugé que « ne constitue pas un motif légitime et sérieux de congé la réalisation de travaux par le bailleur destinés à remédier à l’indécence du logement dont il avait connaissance lors de la conclusion du bail » (Civ. 3e, 4 juin 2026, n° 24-16.993, publié au Bulletin, courdecassation.fr). Cette solution, rendue au visa combiné des articles 1719, 1°, du Code civil, 6, 15 et 20-1 de la loi du 6 juillet 1989, consacre l’impossibilité pour le bailleur de se prévaloir de sa propre défaillance pour évincer le locataire. La cour d’appel de Paris avait validé le congé au motif que « la délivrance d’un congé pour motif légitime et sérieux donné pour l’échéance du contrat ne s’apparente pas à une résiliation judiciaire du contrat de bail », mais la Cour de cassation a censuré ce raisonnement en rappelant que le bailleur ne peut instrumentaliser le congé pour échapper à ses obligations légales.
Le même jour, la troisième chambre civile a précisé la portée temporelle de l’obligation de délivrance. Elle affirme que « l’obligation de délivrance d’un logement décent, continue, est exigible pendant toute la durée du bail » et qu’il en résulte que « le locataire d’un local à usage d’habitation est recevable, d’une part, à poursuivre l’exécution forcée en nature de l’obligation de délivrance d’un logement décent tant que le manquement perdure, d’autre part à obtenir la réparation des conséquences dommageables de l’inexécution par le bailleur de son obligation de délivrance d’un logement décent sur une période de trois ans précédant sa demande en justice » (Civ. 3e, 4 juin 2026, n° 24-11.437, publié au Bulletin, courdecassation.fr). Cette décision articule le caractère continu de l’obligation avec la prescription triennale de l’article 7-1 de la loi du 6 juillet 1989, offrant ainsi au locataire un double levier : l’exécution forcée en nature, imprescriptible tant que le manquement persiste, et l’indemnisation, cantonnée aux trois dernières années.
L’office du juge en matière d’injonction de travaux trouve son fondement dans l’article 20-1 de la loi du 6 juillet 1989, aux termes duquel « si le logement loué ne satisfait pas aux dispositions l’article 6 précité, le locataire peut demander au propriétaire sa mise en conformité sans qu’il soit porté atteinte à la validité du contrat en cours. Le juge saisi par l’une ou l’autre des parties détermine, le cas échéant, la nature des travaux à réaliser et le délai de leur exécution. Il peut réduire le montant du loyer ou suspendre, avec ou sans consignation, son paiement et la durée du bail jusqu’à l’exécution de ces travaux ». Ce dispositif confère au juge civil un pouvoir d’appréciation étendu, lui permettant de moduler les obligations pécuniaires du preneur en fonction de la gravité du manquement du bailleur.
B. L’exception d’inexécution comme rempart du locataire
Le second pilier de la protection du locataire réside dans le mécanisme de l’exception d’inexécution, que la Cour de cassation applique avec une rigueur croissante dans le contentieux locatif. L’arrêt du 5 mars 2026 en offre une illustration éclatante. La troisième chambre civile y rappelle le principe selon lequel « le locataire à bail commercial peut se prévaloir d’une exception d’inexécution pour refuser, à compter du jour où les locaux sont, en raison du manquement du bailleur à ses obligations, impropres à l’usage auquel ils étaient destinés, d’exécuter son obligation de paiement des loyers sans être tenu de délivrer une mise en demeure préalable (3e Civ., 18 septembre 2025, pourvoi n° 23-24.005, publié) ». Elle en déduit que « lorsque, assigné par le bailleur en constatation de l’acquisition d’une clause résolutoire en raison du non-paiement de loyers dans le mois ayant suivi la délivrance d’un commandement de payer, le locataire invoque une exception d’inexécution, le juge doit en vérifier le bien-fondé, peu important que le locataire n’ait pas demandé en justice des délais de paiement dans le mois de la délivrance du commandement » (Civ. 3e, 5 mars 2026, n° 24-15.820, publié au Bulletin, courdecassation.fr).
Cette solution neutralise l’automaticité de la clause résolutoire, en imposant au juge du fond de rechercher si le défaut de paiement procède d’une inexécution préalable du bailleur. La cour d’appel de Cayenne avait retenu que le locataire ne pouvait invoquer l’exception d’inexécution dès lors qu’il n’avait pas saisi le juge dans le mois du commandement. La cassation est intervenue pour défaut de base légale, la Cour imposant au juge de vérifier le bien-fondé de l’exception indépendamment du respect du délai de l’article L. 145-41 du Code de commerce. L’office du juge s’en trouve renforcé : il ne peut se borner à constater l’écoulement du délai mais doit procéder à un examen substantiel de l’exception soulevée.
La même logique a été déployée dans une série d’arrêts rendus le 4 juin 2026, par lesquels la troisième chambre civile a systématiquement censuré les décisions des juges du fond qui avaient écarté l’exception d’inexécution sans examen au fond. Dans l’affaire ayant donné lieu au pourvoi n° 25-10.069, la cour d’appel de Basse-Terre avait estimé que le cyclone Irma, assimilé à un cas fortuit, excluait toute responsabilité de la bailleresse et rendait inapplicables les dispositions de l’article 1720 du Code civil, ce dont elle déduisait que la locataire était infondée à refuser le paiement des loyers. La Cour de cassation a censuré ce raisonnement en énonçant que « lorsque le bien devient impropre à sa destination en raison d’un cas fortuit et que le bail n’est pas résilié en application de l’article 1722 du code civil, le locataire peut invoquer l’exception d’inexécution pour le temps où le bailleur n’est plus empêché d’exécuter ses obligations » (Civ. 3e, 4 juin 2026, n° 25-10.069, courdecassation.fr). Cette décision circonscrit les effets de la force majeure en rappelant que la disparition de l’empêchement fait renaître l’obligation du bailleur, et que l’inexécution persistante postérieure à cette disparition peut fonder légitimement la suspension du paiement des loyers par le preneur.
La Cour de cassation a également renforcé la protection du locataire dans le cadre du dispositif de conservation des allocations de logement. Aux termes de l’article L. 843-1 du Code de la construction et de l’habitation, lorsque l’organisme payeur constate que le logement ne satisfait pas aux caractéristiques de décence, il conserve l’allocation de logement. Par un arrêt du 16 avril 2026, la troisième chambre civile a censuré une cour d’appel qui avait intégré dans l’arriéré locatif la part correspondant aux allocations conservées, rappelant qu’« il lui revenait de déduire de la somme réclamée par les bailleurs celle correspondant au montant des allocations de logement » (Civ. 3e, 16 avril 2026, n° 25-10.188, courdecassation.fr). Cette solution prolonge la logique protectrice de l’article 1719, 1°, du Code civil, qui dispose que « lorsque des locaux loués à usage d’habitation sont impropres à cet usage, le bailleur ne peut se prévaloir de la nullité du bail ou de sa résiliation pour demander l’expulsion de l’occupant ».
En matière de responsabilité décennale, la jurisprudence récente illustre l’intégration de la performance énergétique dans l’appréciation de l’impropriété à destination. Par un arrêt du 23 octobre 2025, la Cour de cassation a rappelé qu’« en matière de performance énergétique, l’impropriété à destination ne peut être retenue qu’en cas de dommages conduisant à une surconsommation énergétique ne permettant l’utilisation de l’ouvrage qu’à un coût exorbitant », en application de l’article L. 111-13-1 du Code de la construction et de l’habitation (Civ. 3e, 23 octobre 2025, n° 23-18.771, courdecassation.fr). La cour d’appel de Rennes avait retenu la responsabilité décennale du constructeur pour des défauts d’isolation thermique sans caractériser le caractère exorbitant des coûts engendrés, ce que la Cour de cassation a sanctionné pour défaut de base légale. Cette décision établit un seuil exigeant pour l’engagement de la responsabilité de plein droit des constructeurs en matière de performance énergétique, tout en rappelant que des frais annuels d’énergie excessifs peuvent caractériser l’impropriété à destination s’ils atteignent un niveau tel que l’utilisation normale de l’ouvrage devient économiquement insoutenable.
II. Les fragilités juridiques du projet de loi relance révélées par l’avis du Conseil d’État
A. L’incompétence négative du législateur et les incertitudes contentieuses
L’avis du Conseil d’État du 1er juillet 2026 identifie plusieurs fragilités juridiques qui pourraient exposer le projet de loi à la censure du Conseil constitutionnel ou nourrir un contentieux abondant. La plus significative concerne l’article 10 du projet, relatif au droit de véto des maires dans les commissions d’attribution des logements et d’examen de l’occupation des logements (Caleol). Le Conseil d’État estime que le projet de loi « est entaché d’incompétence négative, faute d’encadrer suffisamment cette prérogative qui restreint fortement le droit d’accéder à un logement social de certains candidats ». Il a en conséquence proposé au gouvernement de limiter l’exercice de cette prérogative aux seuls cas où « le candidat au logement a déjà causé des troubles à l’ordre public par des agissements qui, eu égard à leur nature et leur gravité, révèlent un comportement susceptible de compromettre la tranquillité et de la sécurité des résidents ».
Cette censure préventive du Conseil d’État est remarquable par sa netteté. La qualification d’incompétence négative, dégagée par le Conseil constitutionnel sur le fondement de l’article 34 de la Constitution, signifie que le législateur a méconnu l’étendue de sa compétence en ne fixant pas lui-même les garanties légales entourant une prérogative exorbitante. En l’espèce, l’absence de précision sur les motifs permettant au maire d’user de son droit de véto créait un risque constitutionnel majeur, que le gouvernement a partiellement corrigé en reprenant la formulation suggérée par la Haute juridiction administrative.
D’autres dispositions du projet suscitent des réserves substantielles. L’article 2, qui crée les opérations d’intérêt local (OIL), est jugé insuffisamment justifié dans l’étude d’impact « alors que de nombreux dispositifs existants peuvent déjà être mobilisés pour répondre à l’objectif poursuivi ». Le Conseil d’État estime nécessaire de « compléter » le texte pour mieux définir les conditions de recours à une OIL, précisant que « l’insuffisance de l’offre actuelle ou prévisionnelle de logements doit être caractérisée, et que le périmètre proposé par la collectivité doit être proportionné aux besoins qu’elle évalue ». Il suggère au demeurant de remplacer la dénomination d’« opération d’intérêt local » par celle de « périmètre de développement du logement », afin de clarifier la nature juridique de l’instrument. L’article 3 du projet, qui encadre les dérogations aux règles d’urbanisme dans ces périmètres, a également retenu l’attention du Conseil d’État, qui considère qu’il « n’est pas opportun, dans un souci de bonne administration et eu égard à l’intérêt strictement local des projets faisant l’objet de la dérogation, de se priver des garanties offertes par l’exigence d’un avis conforme de l’architecte des bâtiments de France au voisinage des monuments historiques ». La Haute juridiction propose en conséquence de maintenir l’avis conforme des ABF dans le cadre des OIL, estimant que le sacrifice de cette garantie au nom de la simplification administrative n’est pas justifié.
L’article 5 du projet de loi, relatif à la transformation du quartier de La Défense, n’a pas échappé à la critique. Le Conseil d’État y a relevé une ambiguïté concernant la possibilité, pour un établissement public, de demander le transfert en gestion de certaines parties du domaine public, et propose de prévoir une mise à disposition à titre gratuit par arrêté motivé du préfet. L’article 7, qui autorise le préfet à permettre une augmentation des loyers de logements sociaux après rénovation lorsque ces logements ont au moins quarante ans et que leurs prêts sont amortis, est jugé admissible sous réserve d’un encadrement suffisant, un décret devant déterminer « le gain énergétique attendu » et « les modalités d’augmentation ». Ces observations traduisent une préoccupation constante : le risque de contentieux lié à l’imprécision des critères d’application des dispositifs dérogatoires. Chaque fois que le législateur renvoie à un décret sans fixer lui-même les garanties essentielles, il s’expose au grief d’incompétence négative, dont la sanction est la censure constitutionnelle.
B. La restriction du pouvoir judiciaire et les dérogations à la décence énergétique
L’article 6 du projet de loi, qui crée des dérogations aux obligations de mise en conformité énergétique des logements, constitue le point de friction le plus notable avec la jurisprudence récente de la troisième chambre civile. Le texte prévoit notamment des exceptions lorsque « les travaux nécessaires se seraient révélés impossibles pour des raisons de droit ou de fait » et accorde un délai supplémentaire de trois à cinq ans en copropriété lorsque des travaux ont été engagés. Or, le Conseil d’État relève que « ces exceptions se rapprochent de celles qui seraient, par ailleurs, supprimées par le projet de loi, qui restreignent à l’article 20-1 de la loi du 6 juillet 1989 le pouvoir du juge civil d’ordonner des travaux lorsqu’il constate que le logement n’est pas décent ».
Cette observation est lourde de conséquences. Elle révèle une contradiction interne au projet de loi, qui, d’un côté, retire au juge civil le pouvoir d’ordonner des travaux de mise en conformité en cas d’indécence constatée et, de l’autre, crée des dérogations législatives qui privent le locataire de toute voie de contrainte effective. Autrement dit, le législateur priverait le juge de son office sans offrir au justiciable une garantie équivalente. La jurisprudence du 4 juin 2026 (n° 24-11.437, publié au Bulletin), qui consacre le caractère continu de l’obligation de délivrance et la possibilité pour le locataire d’en poursuivre l’exécution forcée en nature tant que le manquement perdure, se trouverait ainsi privée d’une partie de sa portée pratique. Le Conseil d’État estime à cet égard que « la nature des contrats de travaux relevant de cette dérogation doit être précisée, en faisant référence à ceux dont l’exécution totale est de nature à permettre au logement concerné d’atteindre le niveau de performance exigible ».
Par ailleurs, la Haute juridiction administrative a incité le gouvernement à modifier la rédaction des dispositions relatives à la baisse ou la suspension de loyer pouvant être décidées par un juge en cas de logement non décent, et à indiquer que cette mesure s’applique aux contrats en cours. Cette précision n’est pas anodine : elle vise à éviter que les bailleurs puissent invoquer l’absence de rétroactivité de la loi nouvelle pour échapper aux obligations de mise en conformité. Le dispositif Jeanbrun, créé par la loi de finances pour 2026, n’échappe pas à la critique. Le Conseil d’État relève qu’il ne peut, juridiquement, être qualifié de « statut de bailleur privé » et suggère des modifications pour préciser l’application de la déduction fiscale en cas de vente en l’état futur d’achèvement.
L’articulation entre les dérogations législatives envisagées et l’office du juge civil telle que consacrée par la Cour de cassation suscite ainsi une tension qui pourrait nourrir un contentieux abondant devant les juridictions du fond. La troisième chambre civile a construit un arsenal protecteur fondé sur l’obligation continue de délivrance, l’exception d’inexécution et le pouvoir d’injonction du juge. Restreindre ce pouvoir sans offrir de garanties équivalentes aux locataires exposerait le dispositif à des contestations fondées sur le droit à un recours effectif et le droit au logement, dont le Conseil constitutionnel assure la protection sur le fondement des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946.
En définitive, la conciliation entre l’objectif de relance de la construction — légitime au regard de la crise du logement que traverse le pays — et la préservation des garanties juridictionnelles existantes constitue le principal défi du texte. Le Conseil d’État ne s’y est pas trompé en appelant le gouvernement et le Parlement à préciser les dispositifs dérogatoires, à maintenir l’avis conforme des ABF dans les périmètres OIL et à encadrer strictement le droit de véto des maires. Reste à savoir si les parlementaires, qui ont débuté l’examen du texte le 1er juillet en commission au Sénat, sauront tirer les conséquences de ces observations. L’histoire législative récente enseigne que les avis du Conseil d’État négligés en première lecture ressurgissent souvent devant le Conseil constitutionnel, avec les conséquences que l’on sait sur la sécurité juridique des dispositifs adoptés.
Conclusion
L’avis du Conseil d’État du 1er juillet 2026 constitue un révélateur puissant des tensions qui traversent le projet de loi relance du logement. Alors que la troisième chambre civile de la Cour de cassation consolide, par des arrêts publiés au Bulletin, la protection du locataire contre l’indécence et les manquements du bailleur, le législateur envisage de restreindre l’office du juge civil en matière de décence énergétique tout en créant des dérogations dont la précision laisse à désirer. La contradiction relevée par le Conseil d’État entre la suppression des pouvoirs du juge au titre de l’article 20-1 de la loi du 6 juillet 1989 et la création parallèle d’exceptions législatives à l’obligation de mise en conformité mérite une attention particulière des parlementaires. L’examen du texte, qui a débuté le 1er juillet en commission au Sénat, offrira l’occasion de résoudre ces incohérences, faute de quoi le risque constitutionnel et contentieux demeurera élevé. La jurisprudence récente de la Cour de cassation rappelle que la décence du logement n’est pas une obligation accessoire du bailleur mais le cur même du contrat de louage. Toute réforme qui en affaiblirait la portée sans offrir de garanties équivalentes aux locataires s’exposerait à une censure juridictionnelle.
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