Le bail commercial à l’épreuve du droit de l’urbanisme commercial : la dialectique de l’autorisation administrative d’exploitation et de la destination contractuelle
I. La dualité des régimes de conformité pesant sur le preneur à bail commercial
A. L’autorisation d’exploitation commerciale, condition administrative préalable à l’occupation régulière des lieux
Le preneur à bail commercial n’est pas seulement tenu par les stipulations du contrat qui le lie au bailleur. Il est également assujetti, lorsque la surface de vente ou l’activité projetée dépasse certains seuils, à l’obtention d’une autorisation d’exploitation commerciale délivrée par la commission départementale d’aménagement commercial, ou par la Commission nationale d’aménagement commercial sur recours. Ce régime, issu de la loi du 27 décembre 1973 d’orientation du commerce et de l’artisanat, dite loi Royer, a été profondément refondu par la loi du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises et par la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques. L’article L. 752-1 du Code de commerce soumet à autorisation les projets de création ou d’extension de magasins de commerce de détail d’une surface de vente supérieure à 1 000 mètres carrés, ainsi que les ensembles commerciaux dont la surface de vente totale excède ce même seuil [[https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000006235957/]].
L’innovation majeure de la réforme de 2014 réside dans l’article L. 425-4 du Code de l’urbanisme, qui dispose que, lorsque le projet est soumis à autorisation d’exploitation commerciale et nécessite également un permis de construire, ce dernier tient lieu d’autorisation d’exploitation commerciale dès lors que la demande de permis a fait l’objet d’un avis favorable de la commission compétente [[https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000031720987/]]. Cette fusion procédurale, entrée en vigueur le 15 février 2015, emporte des conséquences considérables sur le contentieux : le permis de construire devient l’acte unique susceptible de recours, tant pour sa composante urbanistique que pour sa dimension d’aménagement commercial. Le Conseil d’État, par une décision du 5 décembre 2018, a précisé que, dans cette configuration, le juge administratif ne peut être saisi de conclusions tendant à l’annulation du permis qu’en tant qu’il vaut autorisation d’exploitation commerciale, les moyens relatifs à la régularité du permis en tant qu’autorisation de construire étant irrecevables à l’appui de telles conclusions, et réciproquement [[CE, 5 déc. 2018, n° 412438, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000037745790]]. Cette jurisprudence, qui instaure une étanchéité contentieuse entre les deux volets du permis, contraint le praticien à une vigilance accrue dans la formulation de ses moyens.
Par ailleurs, le Conseil d’État a jugé, dans une décision du 16 mai 2025, que le juge administratif, dont la décision ne saurait excéder la portée des conclusions qui lui sont soumises, ne peut annuler le permis de construire que dans la mesure où il est contesté en tant qu’autorisation d’exploitation commerciale. Or, le permis de construire ne pouvant être légalement délivré que si le pétitionnaire dispose d’une autorisation d’exploitation commerciale, son annulation pour un vice propre à cette autorisation entraîne l’illégalité de l’ensemble de l’acte [[CE, 16 mai 2025, n° 470005, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000051605134]]. Cette solution, qui consacre l’indissociabilité fonctionnelle des deux autorisations, illustre la complexité de l’architecture contentieuse à laquelle le preneur est confronté.
A cet égard, la procédure devant la CDAC et, le cas échéant, devant la CNAC sur recours, obéit à des règles de recevabilité strictes. L’article L. 752-17 du Code de commerce ouvre le recours aux personnes justifiant d’un intérêt à agir, dans un délai d’un mois à compter de la décision de la commission départementale. La CNAC, saisie de ce recours, statue dans un délai de quatre mois. La décision de la CNAC, qu’elle accorde ou refuse l’autorisation, est elle-même susceptible d’un recours pour excès de pouvoir devant les cours administratives d’appel, lesquelles statuent en premier et dernier ressort en application de l’article L. 600-10 du Code de l’urbanisme. Ce maillage procédural, dont la technicité n’a d’égale que la complexité, impose au preneur une anticipation rigoureuse des délais d’instruction, sous peine de voir son projet d’exploitation compromis par l’écoulement du temps, alors même que le bail a déjà pris effet et que les loyers courent.
Enfin, il convient de relever que l’autorisation d’exploitation commerciale n’est pas requise pour tous les projets. Les activités de prestation de services à caractère artisanal, les hôtels, et les commerces dont la surface de vente est inférieure à 1 000 mètres carrés échappent à l’obligation d’autorisation préalable. Le preneur doit donc, avant même de s’engager dans les liens d’un bail commercial, vérifier si son projet relève du champ d’application de l’article L. 752-1 du Code de commerce, ce qui détermine l’étendue des diligences administratives à accomplir et, partant, le calendrier prévisionnel de l’ouverture du fonds.
B. La destination contractuelle, pilier du statut des baux commerciaux
Parallèlement à cette contrainte administrative, le preneur est lié par la clause de destination insérée au bail, qui détermine l’usage auquel les lieux loués peuvent être affectés. L’article L. 145-47 du Code de commerce autorise le locataire à adjoindre à l’activité prévue au bail des activités connexes ou complémentaires, sous réserve d’en informer le propriétaire par acte extrajudiciaire ou par lettre recommandée avec demande d’avis de réception [[https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000039280354]]. Cette faculté, dite de déspécialisation partielle, constitue une exception au principe de l’intangibilité de la destination contractuelle. En cas de contestation du bailleur, le tribunal judiciaire se prononce en fonction, notamment, de l’évolution des usages commerciaux. La Cour de cassation exerce sur cette qualification un contrôle rigoureux, comme l’illustre un arrêt de la troisième chambre civile du 10 avril 2025, qui a censuré une cour d’appel pour avoir méconnu la portée d’une clause de destination stipulant une activité de « snack » et en avoir déduit l’interdiction de toute activité de restauration assise [[Cass. 3e civ., 10 avr. 2025, n° 23-22.756, https://www.courdecassation.fr/decision/67f763dbcdc6046d47fb5b0e]].
La déspécialisation plénière, prévue à l’article L. 145-48, permet au preneur d’exercer dans les lieux loués une activité différente de celle prévue au bail, à condition d’en obtenir l’autorisation judiciaire. Le juge vérifie alors que la nouvelle activité n’est pas de nature à déprécier la valeur locative des lieux, à porter atteinte aux droits du bailleur ou à modifier le caractère de l’immeuble. En conséquence, le preneur qui entend modifier son activité doit non seulement satisfaire aux exigences du statut des baux commerciaux, mais également obtenir les autorisations administratives requises par le droit de l’urbanisme commercial, ce qui crée une superposition d’obligations dont la méconnaissance peut emporter des sanctions distinctes sur les deux terrains, contractuel et administratif.
Dès lors, la pratique révèle que la clause de destination, rédigée en termes généraux, peut se révéler un piège pour le preneur non averti. Une clause stipulant « tous commerces » n’emporte pas, en elle-même, autorisation d’exercer une activité de restauration nécessitant des aménagements spécifiques au regard des règles de sécurité incendie ou d’accessibilité. La Cour de cassation a jugé, dans un arrêt du 4 juillet 2019, que la clause de destination « tous commerces » n’autorisait pas le preneur à exercer une activité pour laquelle les locaux n’étaient pas conformes aux normes administratives applicables, et a approuvé la cour d’appel d’avoir prononcé la résiliation du bail de ce chef [[Cass. 3e civ., 4 juil. 2019, n° 18-17.107, https://www.courdecassation.fr/decision/5fca6a656e343654a0d1261f]]. Cette décision illustre la nécessité, pour le preneur, de confronter la destination contractuelle à la réglementation administrative applicable, avant de s’engager dans les liens du bail.
II. L’incidence des autorisations administratives sur l’exécution et la pérennité du bail commercial
A. Le défaut d’autorisation d’exploitation commerciale, cause de résiliation du bail
Dès lors que l’exploitation du fonds de commerce est subordonnée à l’obtention d’une autorisation administrative, le défaut de celle-ci peut entraîner la résiliation du bail commercial aux torts du preneur. La troisième chambre civile de la Cour de cassation a, en effet, jugé de manière constante que le preneur qui ne justifie pas des autorisations administratives nécessaires à l’exploitation légale de son activité commet un manquement à ses obligations contractuelles de nature à justifier la résiliation du bail [[Cass. 3e civ., 10 sept. 2020, n° 18-26.032, https://www.courdecassation.fr/decision/5fca35dbfb5eff57c20d1edf]]. Dans cette affaire, le bail stipulait une faculté de résiliation anticipée en cas de changement de réglementation rendant impossible l’exploitation, et la Cour a approuvé les juges du fond d’avoir constaté que le preneur ne justifiait pas des autorisations requises.
Cette solution doit être rapprochée de l’arrêt rendu par la même chambre le 11 février 2016, dans lequel un local avait été donné à bail pour l’exploitation exclusive d’un commerce de restauration. La Cour a relevé que la cour d’appel avait souverainement constaté l’absence d’autorisations administratives nécessaires à cette exploitation, ce dont elle avait déduit, à bon droit, que le preneur avait manqué à son obligation de jouissance paisible et conforme à la destination contractuelle [[Cass. 3e civ., 11 fév. 2016, n° 14-24.241, https://www.courdecassation.fr/decision/5fd943a027b1a32a78008faa]]. La décision illustre la porosité entre l’ordre public administratif et l’ordre public contractuel : le manquement à une obligation légale de nature administrative se mue en inexécution contractuelle, justifiant la résiliation du bail.
En outre, la Cour de cassation a eu l’occasion de préciser, par un arrêt du 20 octobre 2021, que le défaut d’autorisation de la commission départementale d’aménagement commercial pour procéder à la transformation d’un local commercial constitue un obstacle dirimant à la poursuite de l’exploitation, et que le preneur ne saurait s’en prévaloir pour échapper à ses obligations [[Cass. 3e civ., 20 oct. 2021, n° 20-17.118, https://www.courdecassation.fr/decision/616fb1c2a6422442c4302270]]. Dans cette espèce, la cour d’appel avait constaté que les autorisations administratives permettant un changement de destination n’avaient pas été données, de sorte que l’objet même de l’opération envisagée par les parties était compromis. La troisième chambre civile a rejeté le pourvoi, confirmant ainsi que le preneur supporte le risque de l’obtention des autorisations administratives, sauf stipulation contraire expresse du bail.
B. L’indépendance des contentieux administratif et judiciaire et la protection du bailleur
La dualité des ordres de juridiction engendre une complexité procédurale significative. L’annulation d’une autorisation d’exploitation commerciale par le juge administratif ne produit pas, en elle-même, d’effet direct sur le contrat de bail, qui demeure soumis à l’appréciation du juge judiciaire. Le Conseil d’État a, par une décision du 14 novembre 2018, dessiné les contours du régime contentieux transitoire applicable aux projets ayant fait l’objet d’une décision d’une commission d’aménagement commercial avant le 15 février 2015 et d’un permis de construire délivré postérieurement à cette date [[CE, 14 nov. 2018, n° 409833, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000037624995]]. Dans cette configuration, la décision de la CNAC statuant sur recours contre l’avis de la CDAC est seule susceptible de recours en tant qu’acte valant autorisation d’exploitation commerciale, le permis de construire délivré ultérieurement ne tenant pas lieu d’une telle autorisation.
Par ailleurs, la Cour de cassation veille à ce que le bailleur ne soit pas privé de son droit de poursuivre la résiliation du bail en raison de l’incertitude affectant les autorisations administratives. La troisième chambre civile a ainsi jugé, dans un arrêt du 19 novembre 2020, que l’existence d’un recours pendant devant la juridiction administrative contre une autorisation d’exploitation ne suspend pas le cours du bail et n’interdit pas au bailleur de se prévaloir de la clause résolutoire en cas d’inexécution par le preneur de ses obligations [[Cass. 3e civ., 19 nov. 2020, n° 19-20.767, https://www.courdecassation.fr/decision/5fca2729ccb4bb5506a8bb28]]. Cette solution, qui préserve l’efficacité de la clause résolutoire face aux aléas du contentieux administratif, est conforme à la lettre de l’article L. 145-41 du Code de commerce, qui subordonne la suspension des effets de la clause résolutoire à la constatation par le juge de la capacité financière du preneur à apurer sa dette.
La cour administrative d’appel de Nancy a, dans un arrêt récent du 3 juin 2025, précisé qu’un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale délivré avant l’expiration des délais de recours d’un mois prévus par les I et V de l’article L. 752-17 du Code de commerce ne se trouve pas entaché d’illégalité de ce seul fait [[CAA Nancy, 3e ch., 3 juin 2025, n° 23NC01352, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000054138995]]. L’insécurité qui résulte de ce que sa légalité peut être ultérieurement remise en cause à l’occasion du recours d’un tiers n’affecte pas, en elle-même, la validité de l’autorisation. Cette décision consacre une distinction entre la légalité intrinsèque de l’acte administratif et les incertitudes liées à l’exercice des voies de recours, distinction qui intéresse directement le preneur, lequel peut se prévaloir d’une autorisation régulièrement délivrée sans attendre l’épuisement des délais de recours, sous réserve du risque de voir l’autorisation annulée a posteriori.
Enfin, la Cour de cassation a eu l’occasion de rappeler, dans un arrêt du 22 septembre 2016, que le preneur qui s’abstient de solliciter les autorisations administratives nécessaires à l’exploitation régulière des lieux ne saurait invoquer l’impossibilité d’exploiter pour se soustraire au paiement des loyers [[Cass. 3e civ., 22 sept. 2016, n° 15-12.425, https://www.courdecassation.fr/decision/5fd920b616bec7bde162383b]]. L’obligation de délivrance conforme du bailleur, consacrée par l’article 1719 du Code civil, n’emporte pas garantie de l’obtention des autorisations administratives, lesquelles relèvent de la diligence du preneur, sauf stipulation expresse du bail mettant ces autorisations à la charge du bailleur.
L’article L. 145-47 du Code de commerce, qui régit la déspécialisation partielle, et l’article L. 145-48, qui encadre la déspécialisation plénière, doivent ainsi être lus en combinaison avec les articles L. 425-4 du Code de l’urbanisme et L. 752-1 du Code de commerce. L’articulation de ces textes révèle que la modification de l’activité exercée dans les lieux loués est soumise à une double exigence de conformité : conformité contractuelle, par l’accord du bailleur ou l’autorisation judiciaire, et conformité administrative, par l’obtention des autorisations requises. La méconnaissance de l’une ou l’autre de ces exigences expose le preneur à la résiliation du bail et à l’allocation de dommages et intérêts au profit du bailleur.
La pratique contractuelle a, du reste, développé des clauses spécifiques destinées à répartir le risque administratif entre les parties. Les baux commerciaux contemporains comportent fréquemment des stipulations par lesquelles le preneur déclare faire son affaire personnelle de l’obtention de toutes autorisations administratives nécessaires à l’exercice de son activité, et renonce à tout recours contre le bailleur en cas de refus ou de retrait de ces autorisations. La validité de telles clauses a été reconnue par la jurisprudence, sous la réserve qu’elles ne portent pas atteinte à l’ordre public du statut des baux commerciaux et ne privent pas le preneur d’un droit essentiel. La troisième chambre civile a, en ce sens, jugé que la clause par laquelle le preneur s’engage à obtenir les autorisations administratives nécessaires à l’exploitation est licite et produit son plein effet [[Cass. 3e civ., 12 sept. 2019, n° 18-18.963, https://www.courdecassation.fr/decision/5fca680b07682f519d8e248c]].
L’office du juge des loyers commerciaux, compétent en vertu de l’article R. 145-23 du Code de commerce pour connaître des contestations relatives à la fixation du prix du bail révisé ou renouvelé, est également susceptible d’être confronté à la question de l’incidence des autorisations administratives sur la valeur locative. Lorsque le preneur a réalisé des travaux pour se conformer aux exigences de la CDAC ou pour mettre les locaux en conformité avec la réglementation applicable, ces travaux peuvent, selon les circonstances, être pris en compte dans l’évaluation de la valeur locative, au titre des améliorations apportées aux lieux loués, conformément à l’article R. 145-8 du même code.
Par ailleurs, la question de l’incidence du refus d’autorisation d’exploitation commerciale sur l’obligation de paiement des loyers mérite une attention particulière. Le preneur qui se voit refuser l’autorisation sollicitée ne saurait, en principe, suspendre le paiement des loyers, dès lors que le bail demeure en vigueur et que la jouissance des lieux lui est assurée. Toutefois, lorsque le refus d’autorisation rend l’exploitation définitivement impossible, le preneur peut solliciter la résiliation judiciaire du bail pour impossibilité d’exploitation, sur le fondement de l’article 1722 du Code civil relatif à la perte de la chose louée, ou de l’article 1218 du même code sur la force majeure, à condition de démontrer que le refus revêt un caractère irrémédiable et qu’il n’est pas imputable à sa propre carence. La Cour de cassation a toutefois cantonné cette faculté en jugeant que le preneur ne peut se prévaloir de l’impossibilité d’exploiter lorsque celle-ci résulte de son propre fait, notamment de l’absence de diligences pour obtenir les autorisations requises [[Cass. 3e civ., 10 sept. 2020, n° 18-26.032, https://www.courdecassation.fr/decision/5fca35dbfb5eff57c20d1edf]].
Enfin, il convient de souligner que les lois de simplification de la vie économique du 15 avril et du 26 mai 2026 ont introduit des modifications qui intéressent indirectement l’articulation entre le bail commercial et le droit de l’urbanisme commercial. La mensualisation obligatoire du loyer, le plafonnement du dépôt de garantie à un trimestre et la caducité des garanties en cas de mutation du local, issues de ces réformes, modifient l’équilibre économique du bail et peuvent inciter les preneurs à solliciter plus fréquemment des autorisations d’exploitation pour des projets de transformation ou d’extension, dans un contexte où le coût d’entrée dans les lieux est réduit. La superposition de ces réformes récentes avec le régime de l’autorisation d’exploitation commerciale ouvre un champ d’analyse nouveau, que la pratique et la jurisprudence ne manqueront pas d’explorer.
Conclusion
Le bail commercial ne constitue pas, en dépit de la technicité et de l’autonomie de son statut, un îlot juridique isolé du droit de l’urbanisme commercial. Bien au contraire, l’exploitation d’un fonds de commerce dans des locaux donnés à bail est subordonnée au respect d’une double légalité, contractuelle et administrative, dont l’articulation soulève des difficultés contentieuses et pratiques significatives. La jurisprudence de la Cour de cassation et du Conseil d’État a progressivement dessiné les contours de cette articulation, en consacrant l’autonomie des contentieux administratif et judiciaire tout en reconnaissant l’incidence du défaut d’autorisation administrative sur l’exécution du contrat de bail. Le preneur qui méconnaît l’une ou l’autre de ces exigences s’expose à la résiliation du bail, sans pouvoir utilement invoquer la carence du bailleur, à moins qu’une stipulation expresse n’ait mis les autorisations à la charge de ce dernier. La dualité des régimes de conformité, loin de constituer une simple curiosité théorique, engage la responsabilité contractuelle du preneur et conditionne la pérennité même de son exploitation commerciale. Il appartient dès lors aux praticiens de concevoir des clauses de répartition du risque administratif adaptées à la nature de l’activité projetée et aux exigences du droit de l’urbanisme commercial.
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