L’échec de la conciliation amiable et le passage aux mesures imposées dans le dossier de surendettement : désaccord des créanciers, demande du débiteur et pouvoirs du juge
I. De la rupture du consensus amiable à l’élaboration unilatérale des mesures imposées par la commission
A. Le constat d’échec du plan conventionnel de redressement et l’initiative procédurale impérative du débiteur
La procédure de traitement des situations de surendettement repose traditionnellement sur une phase amiable préalable destinée à rapprocher les intérêts antagonistes des parties contractantes. Cette recherche constante d’un accord négocié s’incarne principalement dans l’élaboration minutieuse d’un plan conventionnel de redressement sous l’égide de la commission départementale compétente. À cet égard, le législateur conçoit ce stade initial comme une conciliation où le consentement mutuel demeure indispensable à tout apurement patrimonial ordonné. Toutefois, la réalité pratique révèle fréquemment une opposition catégorique d’un ou plusieurs créanciers refusant les sacrifices financiers ou les rééchelonnements de créances proposés.
Le refus d’adhérer au projet de plan conventionnel par un seul créancier fait immédiatement obstacle à la conclusion définitive de cet accord collectif négocié. En conséquence, la commission dresse sans retard le constat formel d’échec prévu à l’article L. 732-3 du code de la consommation. Ce texte fondamental précise que les créanciers disposent d’un délai fixé par voie réglementaire pour refuser la proposition de plan élaborée par la commission. Dès lors, en l’absence de réponse dans le délai imparti, l’accord des créanciers est réputé légalement acquis par le mécanisme protecteur de l’acceptation tacite.
Lorsque le désaccord est formellement exprimé par un créancier réticent, la phase purement contractuelle de la négociation amiable prend immédiatement et irrévocablement fin. Or, le débiteur ne bascule pas automatiquement dans une phase de contrainte sans manifester expressément sa propre volonté procédurale auprès du secrétariat compétent. Le législateur subordonne en effet l’ouverture des mesures imposées à une démarche active de l’emprunteur qui doit formuler une requête expresse en ce sens. À cet égard, la commission notifie le procès-verbal d’échec par lettre recommandée avec demande d’avis de réception afin de faire courir utilement ce délai procédural.
L’échec de la conciliation amiable découle le plus souvent d’exigences inconciliables manifestées par certains créanciers bancaires particulièrement rigides. Alors que la commission préconise des rééchelonnements de longue durée pour respecter le reste à vivre familial, les établissements prêteurs réclament des apurements accélérés. Or, une telle intransigeance commerciale méconnaît la situation matérielle réelle du débiteur confronté à une baisse imprévisible de ses ressources financières disponibles. En conséquence, la rupture du consensus amiable contraint la commission à abandonner la voie conventionnelle pour exercer ses prérogatives légales de redressement contraignant.
La saisine de la commission pour solliciter des mesures contraignantes obéit aux formalités prévues à l’article R. 733-2 du code de la consommation. Cette disposition énonce que la demande est faite par déclaration signée et remise ou adressée par lettre simple au secrétariat de la commission. Dès lors, le particulier surendetté dispose d’un délai impératif de quinze jours à compter de la notification du constat d’échec pour déposer cette déclaration écrite. En conséquence, l’omission ou la tardiveté de cette demande formelle entraîne la clôture définitive du dossier et expose immédiatement le ménage aux voies d’exécution.
Cette exigence d’une démarche positive du débiteur traduit la volonté d’éviter l’imposition unilatérale d’un plan d’apurement à un particulier refusant ces contraintes financières. Par ailleurs, la recevabilité initiale du dossier demeure acquise pendant cette période transitoire de bascule procédurale entre la négociation amiable et les mesures imposées unilatérales. La protection légale résultant de la recevabilité maintient ainsi la suspension provisoire des mesures d’exécution forcée diligentées par les organismes bancaires contre le débiteur. Or, la Cour de cassation rappelle dans son arrêt n° 23-12.623 du 23 octobre 2025 que cette suspension légale n’emporte aucune interruption du cours de la forclusion.
Dans cette décision remarquable rendue au visa des articles L. 218-2 et L. 722-2 du code de la consommation, la Deuxième chambre civile pose une règle probatoire capitale. La Haute juridiction affirme que « l’impossibilité d’agir dans laquelle la banque s’était trouvée du fait de la procédure de surendettement avait seulement eu pour effet de suspendre, et non pas d’interrompre, le cours de la forclusion, et ce seulement à compter de la date de la décision de recevabilité de la demande de traitement de la situation de surendettement ». À cet égard, la distinction technique entre suspension et interruption de la forclusion garantit un équilibre juridique parfait entre la protection du débiteur et les droits des prêteurs. Dès lors, l’initiative procédurale du débiteur après l’échec de la conciliation s’inscrit dans un cadre temporel rigoureusement balisé par la jurisprudence judiciaire contemporaine. En conséquence, la commission régulièrement saisie retrouve la plénitude de ses pouvoirs pour élaborer un schéma coercitif de redressement financier adapté aux facultés contributives réelles.
B. L’éventail des mesures coercitives et l’évaluation globale de la dette par la commission
Dès lors que le débiteur sollicite la procédure, la commission déploie les prérogatives issues de l’article L. 733-1 du code de la consommation. Ce texte fondamental permet à l’autorité administrative d’imposer unilatéralement aux créanciers des mesures substantielles de réaménagement financier destinées à surmonter l’impasse née du refus individuel. La commission peut notamment rééchelonner le paiement des dettes de toute nature, en différant si nécessaire le règlement d’une fraction déterminée du passif exigible. Par ailleurs, l’autorité peut décider d’imputer les règlements prioritaires directement sur le capital afin de réduire plus promptement la charge globale des intérêts financiers accumulés.
Le rééchelonnement des créances bancaires et professionnelles s’inscrit toutefois dans un cadre temporel rigide fixé par l’article L. 733-3 du code de la consommation. Cette disposition législative d’ordre public énonce formellement que la durée totale des mesures imposées ne peut excéder sept années, sauf exceptions légales strictement limitées. À cet égard, le dépassement du plafond septennal concerne uniquement les emprunts souscrits pour financer l’acquisition de la résidence principale du ménage débiteur. En conséquence, l’effort imposé aux créanciers ne saurait dépasser ce seuil temporel maximum lorsque le passif est constitué exclusivement de crédits à la consommation ordinaires.
L’intervention de la commission permet ainsi de neutraliser les clauses contractuelles agressives stipulées au détriment du consommateur en difficulté financière. En modulant le taux d’intérêt applicable aux échéances futures, l’autorité administrative allège substantiellement le coût global du crédit pour le ménage surendetté. Par ailleurs, l’article L. 733-1 du code de la consommation prohibe formellement tout taux supérieur au taux de l’intérêt légal. Dès lors, cette modération financière obligatoire garantit que les mensualités versées par le débiteur servent prioritairement à amortir le capital restant dû.
Outre l’étalement classique des remboursements, la commission dispose de la faculté d’ordonner un moratoire temporaire d’une durée maximale de deux années pour geler les créances non alimentaires. Ce moratoire permet au débiteur frappé par un chômage prolongé ou une maladie invalidante de stabiliser sa situation sans subir de pression financière immédiate de ses créanciers. Par ailleurs, lorsque la vente du logement familial s’avère inéluctable, l’article L. 733-4 du code de la consommation autorise des mesures plus radicales. La commission peut en effet décider la réduction de la fraction restante des prêts immobiliers après la vente du bien ou prononcer un effacement partiel de créances.
Dans l’exercice de son pouvoir de réduction ou d’effacement partiel, la commission doit examiner le comportement des créanciers professionnels lors de la souscription des emprunts litigieux. À cet égard, l’article L. 733-5 du code de la consommation impose une obligation de vigilance spécifique pesant directement sur chaque organisme de crédit. La Cour de cassation, dans son arrêt n° 23-10.900 rendu le 22 mai 2025, censure les juridictions qui méconnaissent la portée impérative de cette disposition protectrice. La Haute juridiction souligne avec autorité que « la commission prend en compte la connaissance que pouvait avoir chacun des créanciers, lors de la conclusion des différents contrats, de la situation d’endettement du débiteur et peut également vérifier que le contrat a été consenti avec le sérieux qu’imposent les usages professionnels ».
Dès lors, les manquements éventuels des organismes de crédit lors de l’octroi des financements peuvent directement justifier des réaménagements plus sévères ou des taux préférentiels réduits. Par ailleurs, la prise en compte des dettes professionnelles dans l’évaluation globale de l’endettement résulte désormais de la réforme issue de la loi du 14 février 2022. La Deuxième chambre civile confirme cette orientation majeure dans son arrêt n° 23-21.550 du 2 juillet 2026 en affirmant un principe d’universalité du passif. La Cour juge en effet qu’« il résulte de ce texte que le bénéfice des mesures de traitement de la situation de surendettement est ouvert au bénéfice des personnes physiques de bonne foi qui se trouvent dans l’impossibilité manifeste de faire face à l’ensemble de leurs dettes, professionnelles et non professionnelles, sans distinction selon la part respective de ces dettes ».
Cette appréciation exhaustive des engagements financiers assure un traitement complet des difficultés patrimoniales rencontrées par le particulier exerçant une activité indépendante ou salariée. Une fois les mesures imposées définitivement arrêtées par la commission, celle-ci procède à leur notification formelle auprès de l’ensemble des parties intéressées à la procédure collective. En conséquence, l’article R. 733-6 du code de la consommation régit minutieusement cette communication par lettre recommandée avec demande d’avis de réception. Or, cette notification ouvre immédiatement un droit de recours au profit de toute partie s’estimant lésée par les choix unilatéraux arrêtés par la commission de surendettement.
II. Le contrôle juridictionnel des mesures imposées devant le juge des contentieux de la protection
A. La recevabilité stricte du recours contentieux et la discipline probatoire des parties
L’intervention de la commission administrative, si elle permet de débloquer l’échec de la conciliation, ne prive jamais les justiciables de leur droit d’accès au juge judiciaire. À cet égard, l’article L. 733-10 du code de la consommation permet de contester devant le juge de la protection les mesures unilatérales imposées. Cette voie de recours permet de soumettre l’ensemble du dispositif d’apurement à un contrôle juridictionnel complet exercé par un magistrat indépendant du pouvoir administratif. Toutefois, l’exercice de cette contestation est strictement encadré par des règles procédurales rigoureuses dont le non-respect entraîne l’irrecevabilité irrémédiable du recours.
La Deuxième chambre civile de la Cour de cassation veille avec une fermeté constante au respect scrupuleux des conditions d’exercice de ce recours contentieux. Dans son arrêt n° 21-17.243 rendu le 30 mars 2023, la Haute juridiction approuve les juges du fond ayant déclaré un recours forclos. La Cour relève que « l’article L. 733-10 avait trait à la compétence de la juridiction pour statuer sur les contestations, qui doivent être formées conformément aux modalités fixées par voie réglementaire, soit dans le délai de 30 jours à compter de leur notification et par déclaration remise ou adressée au secrétariat de la commission de surendettement ». Dès lors, le débiteur ou le créancier qui s’adresse directement au greffe du tribunal sans passer par le secrétariat de la commission voit son recours déclaré irrecevable.
Par ailleurs, la discipline procédurale s’applique avec une rigueur identique aux contestations relatives à la validité ou au quantum des créances inscrites au passif. L’article R. 723-8 du code de la consommation enferme en effet la contestation de l’état du passif dans un délai préfix de vingt jours. La Deuxième chambre civile applique fermement ce principe dans un arrêt n° 23-15.025 prononcé le 12 juin 2025 à propos d’une contestation incidente tardive. La Cour juge sans équivoque que « lorsque le juge des contentieux de la protection est déjà saisi par la commission aux fins de vérification d’une créance, le débiteur n’est pas recevable à contester lors de cette instance une autre créance, figurant à l’état du passif dressé par la commission, qu’il n’a pas contestée dans le délai de vingt jours suivant la date à laquelle cet état lui a été notifié ».
La procédure devant le juge des contentieux de la protection conserve une nature éminemment orale et contradictoire conforme aux principes directeurs du procès civil. Chaque partie convoquée par le greffe doit présenter ses prétentions et communiquer loyalement l’ensemble de ses pièces justificatives aux autres comparants. À cet égard, le débiteur peut se présenter personnellement ou choisir de se faire assister par un avocat pour soutenir sa contestation légitime. En conséquence, cette garantie juridictionnelle protège équitablement le particulier contre toute imposition arbitraire de mesures inadaptées à ses charges quotidiennes réelles.
Cette forclusion impérative interdit au débiteur de soulever tardivement des contestations de complaisance pour tenter de différer l’adoption des mesures de désendettement contraignantes. En conséquence, les parties doivent faire preuve d’une vigilance extrême dès la réception des premiers actes notifiés par les services de la commission de surendettement. Or, la portée de la décision judiciaire qui vérifie une créance contestée devant le juge des contentieux de la protection obéit elle-même à un régime probatoire spécifique. L’article 1355 du code civil définit les limites strictes de l’autorité de chose jugée qui ne s’attache qu’aux demandes formées entre mêmes parties.
Dans son arrêt n° 24-12.104 du 23 octobre 2025, la Deuxième chambre civile clarifie opportunément l’autorité des décisions de vérification des créances. La Cour affirme avec force que « la décision par laquelle le juge de l’exécution statuant en matière de surendettement vérifie la validité et le montant des titres de créance, pour les besoins de la procédure devant la commission afin de permettre à celle-ci de poursuivre sa mission, n’a pas l’autorité de la chose jugée au principal ». À cet égard, la vérification judiciaire n’a qu’un caractère purement instrumental et provisoire strictement cantonné aux nécessités du traitement du surendettement des particuliers. Dès lors, le créancier évincé de la procédure collective conserve la faculté d’agir ultérieurement au fond devant la juridiction de droit commun compétente.
Par ailleurs, en matière de voies de recours contre les décisions du juge des contentieux de la protection, les compétences juridictionnelles demeurent rigoureusement cloisonnées. La Cour de cassation le confirme dans son arrêt n° 21-13.545 du 2 mars 2023 à propos des demandes de défichage incidentes. La Haute juridiction retient expressément que « si le juge de l’exécution est compétent pour connaître de la contestation d’une mesure d’exécution forcée, il n’entre pas dans ses attributions de se prononcer sur une demande de radiation du fichier des incidents de remboursement des crédits aux particuliers (FICP) ». En conséquence, la contestation des mesures imposées devant le juge du surendettement constitue l’unique cadre adapté pour discuter loyalement des obligations patrimoniales du débiteur.
B. L’exercice du pouvoir souverain du juge et le traitement exhaustif de la situation de surendettement
Lorsque le juge est saisi d’une contestation régulière, ses pouvoirs sont fixés par l’article L. 733-13 du code de la consommation. Ce texte attribue au magistrat la plénitude de juridiction pour prendre tout ou partie des mesures définies aux articles L. 733-1, L. 733-4 et L. 733-7 du code. Le juge ne se contente pas d’un simple contrôle de légalité formelle de la recommandation élaborée par la commission administrative de surendettement. Or, le magistrat apprécie souverainement la situation patrimoniale actuelle du débiteur au jour où il statue pour réaménager ou modifier les mesures préconisées.
Dans l’exercice de cette mission fondamentale de redressement, le juge du surendettement s’affranchit des règles traditionnelles du droit des sûretés et des voies d’exécution. L’article 2285 du code civil pose en principe que les biens du débiteur sont le gage commun de ses créanciers par contribution. Toutefois, l’article 2287 du code civil prévoit que ces règles ne font pas obstacle à l’application du droit spécifique du surendettement des particuliers. La Cour de cassation en tire une conséquence doctrinale majeure dans son arrêt n° 23-17.625 rendu le 4 juillet 2024 par la Deuxième chambre civile.
L’effet suspensif attaché au recours juridictionnel prolonge utilement l’interdiction de toute mesure d’exécution forcée pendant l’examen de l’affaire par le juge. Aucun créancier ne peut valablement pratiquer de saisie sur les rémunérations du débiteur tant que le magistrat n’a pas rendu son jugement définitif. Par ailleurs, cette immunité temporaire permet au ménage de préserver ses ressources fondamentales indispensables pour assurer les besoins essentiels de la vie courante. Dès lors, la décision rendue par le juge des contentieux de la protection confère une sécurité juridique indispensable à la restauration de l’équilibre budgétaire familial.
Dans cet arrêt de principe, la Cour de cassation énonce solennellement que « c’est dans l’exercice de son pouvoir souverain d’appréciation que le juge du surendettement détermine, pour chacune des dettes, les mesures propres à assurer le redressement de la situation du débiteur, sans qu’il soit tenu par les dispositions de l’article 2285 du code civil ». À cet égard, le juge peut instaurer des modalités de remboursement différenciées entre créanciers sans porter une atteinte illégitime à l’égalité civile de principe. Dès lors, le magistrat adapte la charge mensuelle en fonction de la nature des dettes et de l’attitude antérieure adoptée par chaque organisme financier. En conséquence, un créancier ayant fait preuve d’imprudence peut subir un report d’exigibilité plus lourd ou une réduction sensible du taux d’intérêt contractuel.
L’office du juge se caractérise également par l’obligation absolue d’appréhender la totalité de la situation financière du débiteur sans aucune exclusion de créance. Dans son arrêt n° 21-15.373 prononcé le 17 mai 2023, la Deuxième chambre civile censure une cour d’appel ayant refusé d’examiner une dette omise. La Haute juridiction rappelle la règle fondamentale régissant l’étendue de la saisine judiciaire en présence d’un passif nouvellement déclaré à l’audience. La Cour décide que « par l’effet de la contestation des mesures imposées par la commission de surendettement, le juge est investi de la mission de traiter l’ensemble de la situation de surendettement des débiteurs, sans pouvoir écarter des créances qui n’avaient pas été déclarées devant la commission. Dès lors, il appartient au juge, qui ne peut refuser d’examiner une créance déclarée pour la première fois par le débiteur à l’occasion de la contestation des mesures imposées, d’appeler à la cause, par convocation, en application de l’article 14 du code de procédure civile, le créancier concerné ». Par ailleurs, cette extension nécessaire de l’instance garantit le plein respect du principe fondamental de la contradiction à l’égard des créanciers nouvellement révélés.
Le juge des contentieux de la protection peut également constater que la situation du débiteur est irrémédiablement compromise et orienter le dossier vers un effacement total. La Deuxième chambre civile, dans son arrêt n° 23-18.726 rendu le 26 mars 2026, précise la portée libératoire de cette mesure radicale. La Cour énonce « qu’à défaut de contestation dans les conditions prévues par l’article L. 741-4, le rétablissement personnel sans liquidation judiciaire imposé par la commission entraîne, sauf exceptions légales, l’effacement de toutes les dettes, professionnelles et non professionnelles, du débiteur nées à la date de la décision de la commission sur la mesure imposée de rétablissement personnel sans liquidation judiciaire ». À cet égard, l’extinction du passif libère définitivement le particulier de ses dettes antérieures pour lui permettre un véritable redémarrage économique personnel.
Cette portée extinctive a été également confirmée par la Haute juridiction dans son arrêt n° 22-11.535 rendu le 23 novembre 2023. La Cour rappelle que « le rétablissement personnel sans liquidation judiciaire entraîne l’effacement de toutes les dettes non professionnelles du débiteur, arrêtées à la date de la décision de la commission, à l’exception des dettes mentionnées aux articles L. 711-4 et L. 711-5 et des dettes dont le montant a été payé au lieu et place du débiteur par la caution ou le coobligé, personnes physiques ». Or, si le débiteur bénéficie de mesures rééchelonnées et omet d’exécuter ses mensualités, les créanciers recouvrent l’intégralité de leurs voies d’exécution forcée. Dans son arrêt n° 21-18.121 du 13 avril 2023, la Deuxième chambre civile précise les modalités de déchéance du plan.
La Cour de cassation décide en effet que « lorsque par l’effet d’une inexécution, le plan devient de plein droit caduc en application d’une clause de caducité, le créancier recouvre son droit de poursuite individuel à la suite d’une mise en demeure infructueuse, fut-elle délivrée au débiteur après le terme du plan ». En conséquence, l’exécution rigoureuse des mesures imposées ou validées par le juge demeure la condition absolue de la sauvegarde du patrimoine du débiteur. Dès lors, les décisions rendues par le juge des contentieux de la protection sont susceptibles d’appel conformément à l’article R. 733-17 du code de la consommation. Ce double degré de juridiction assure aux justiciables un contrôle approfondi des décisions d’apurement prises à la suite de l’échec de la conciliation amiable.
Conclusion
Le passage de la conciliation amiable aux mesures imposées constitue une étape charnière protégeant efficacement le débiteur de bonne foi contre le veto d’un créancier intransigeant. En transformant une négociation contractuelle avortée en un réaménagement unilatéral encadré par la loi, le législateur rétablit un équilibre salvateur entre solvabilité et survie économique. Par ailleurs, le contrôle juridictionnel attentif du juge des contentieux de la protection offre une garantie d’impartialité indispensable à la pérennité du redressement financier personnel. Dès lors, la maîtrise scrupuleuse des délais procéduraux et des règles probatoires demeure la clef de voûte de l’apurement pérenne des situations de surendettement contemporaines.