Vous avez obtenu en justice l’expulsion d’un locataire qui ne paie plus ou d’un occupant sans droit ni titre, l’huissier s’est présenté sur place, puis tout s’est arrêté : le préfet refuse d’envoyer la force publique et l’occupant reste dans votre logement mois après mois. À Paris et en Île-de-France, cette situation frappe chaque année des centaines de bailleurs qui continuent de payer leurs charges, leurs impôts et parfois leur propre crédit pendant que le bien reste occupé sans contrepartie. Depuis le 7 novembre 2025, la donne a changé : le décret n° 2025-1052 du 3 novembre 2025, pris pour appliquer l’article 11 de la loi n° 2023-668 du 27 juillet 2023 visant à protéger les logements contre l’occupation illicite, a créé une procédure d’indemnisation écrite et chiffrée, codifiée aux articles R. 154-1 et suivants du code des procédures civiles d’exécution. Le bailleur sait désormais à qui écrire, dans quel délai, quels préjudices déclarer et comment contester devant le tribunal administratif en cas de refus ou de proposition insuffisante. Ce dossier explique, pas à pas, comment faire constater le refus du préfet, comment ouvrir la période de responsabilité de l’État, quels montants réclamer au titre des loyers perdus, des charges, des dégradations et des frais, et quelles pièces joindre pour obtenir une transaction ou gagner devant le juge administratif, avec les textes en vigueur et les décisions rendues par le Conseil d’État.
I. Expulsion bloquée à Paris : comment faire constater le refus du préfet et ouvrir le droit à réparation
A. De la décision d’expulsion à la réquisition : qui saisit le préfet et comment naît le refus ?
Le point de départ ne change pas : sans titre exécutoire, aucune demande de concours de la force publique ne peut prospérer. Le bailleur doit d’abord détenir une décision de justice ordonnant l’expulsion, par exemple un jugement qui constate l’acquisition de la clause résolutoire après un commandement de payer resté sans effet, ou une ordonnance de référé qui ordonne l’expulsion d’un occupant sans droit ni titre. Lorsque l’expulsion porte sur un lieu habité par la personne expulsée ou par tout occupant de son chef, elle ne peut avoir lieu qu’à l’expiration d’un délai de deux mois qui suit le commandement de quitter les lieux, en application de l’article L. 412-1 du code des procédures civiles d’exécution. Ce délai de deux mois court à compter du commandement d’avoir à libérer les locaux, et l’huissier, devenu commissaire de justice, ne peut procéder à l’expulsion matérielle avant son expiration, sauf réduction judiciaire dans les cas prévus par la loi. Si vous avez déjà reçu un commandement de payer visant la clause résolutoire, la chronologie complète de cette phase est décrite dans notre dossier consacré au jugement d’expulsion, au commandement de quitter les lieux et aux délais devant le juge de l’exécution.
Quand le délai du commandement a expiré sans départ volontaire et que la tentative d’expulsion se heurte à une résistance, le commissaire de justice requiert le concours de la force publique. Aux termes de l’article R. 153-1 du code des procédures civiles d’exécution, « Si l’huissier de justice est dans l’obligation de requérir le concours de la force publique, il s’adresse au préfet de département ou, à Paris, au préfet de police. » Concrètement, à Paris, la réquisition part donc vers la préfecture de police, tandis que dans les autres départements d’Île-de-France, elle part vers le préfet du département où se situe le logement. La réquisition contient une copie du dispositif du titre exécutoire et elle est accompagnée d’un exposé des diligences auxquelles l’huissier de justice a procédé et des difficultés d’exécution. En pratique, le bailleur a intérêt à demander à son commissaire de justice une copie de cette réquisition et de son accusé d’envoi : ces deux pièces datent la demande et feront courir le délai de réponse de l’administration.
Le refus qui ouvre le droit à réparation peut prendre deux formes. D’abord le refus exprès et motivé du préfet, notifié après examen du dossier. Ensuite le refus implicite, qui naît du silence : « Toute décision de refus de l’autorité compétente est motivée. Le défaut de réponse dans un délai de deux mois équivaut à un refus. » Ce même article R. 153-1 du code des procédures civiles d’exécution ajoute que ce refus est porté à la connaissance du créancier par l’huissier de justice. Le bailleur doit donc rester en lien avec son commissaire de justice après l’envoi de la réquisition et lui réclamer une attestation écrite du refus, exprès ou implicite, avec ses dates : sans cette preuve de départ, la suite de la procédure d’indemnisation reste fragile. Le Conseil d’État admet que des considérations impérieuses tenant à la sauvegarde de l’ordre public peuvent légalement justifier le refus de prêter le concours de la force publique, comme il l’a jugé le 19 février 2021 : « des considérations impérieuses tenant à la sauvegarde de l’ordre public peuvent toutefois légalement justifier le refus de prêter le concours de la force publique » (Conseil d’État, 5e chambre, 19 février 2021, n° 423709, décision n° 423709 sur Légifrance). Un refus légal n’en reste pas moins un refus qui ouvre droit à réparation : la justification du préfet ne supprime pas l’indemnisation, elle explique seulement pourquoi l’expulsion n’a pas eu lieu.
Le fondement de ce droit ne se discute plus. Aux termes de l’article L. 153-1 du code des procédures civiles d’exécution, « L’Etat est tenu de prêter son concours à l’exécution des jugements et des autres titres exécutoires. Le refus de l’Etat de prêter son concours ouvre droit à réparation. » Jusqu’en 2025, ce droit reposait pour l’essentiel sur la jurisprudence, construite décision après décision depuis près d’un siècle. Le décret du 3 novembre 2025, entré en vigueur le 7 novembre 2025, l’a fait entrer dans la partie réglementaire du code : les modalités d’évaluation de la réparation due au propriétaire en cas de refus du concours de la force publique afin d’exécuter une mesure d’expulsion sont désormais écrites, avec une procédure de demande, une période de responsabilité datée et une liste de préjudices réparables. Pour un bailleur parisien dont le logement reste occupé à la rentrée 2026, c’est cette procédure nouvelle qu’il faut suivre à la lettre.
B. Quand commence et quand s’arrête la période de responsabilité de l’État ?
La grande nouveauté du décret du 3 novembre 2025 tient à la datation exacte de la dette de l’État. Aux termes de l’article R. 154-1 du code des procédures civiles d’exécution, « Lorsque les conditions de l’expulsion prévues par le livre IV de la partie législative du présent code sont remplies, le refus de l’Etat de prêter son concours à l’exécution des jugements ou des autres titres exécutoires a pour effet d’engager sa responsabilité à compter de la date de la décision de refus du préfet de département ou, à Paris, du préfet de police, ou, en l’absence de décision explicite, à l’issue d’un délai de deux mois suivant la date de la demande de concours de la force publique. » Autrement dit, chaque jour d’occupation qui suit le refus compte, et le bailleur doit noter avec précision la date de la décision de refus ou, à défaut de réponse, la date d’expiration du délai de deux mois après la réquisition. C’est à partir de cette date que les loyers perdus, les charges et les autres préjudices deviennent réparables, et c’est jusqu’à la fin de la période de responsabilité qu’ils se cumulent.
Cette période de responsabilité ne s’étend pas sans limite. L’article R. 154-4 du code des procédures civiles d’exécution prévoit qu’elle prend fin à la date de survenance de l’un des évènements suivants : le préfet accorde ultérieurement le concours de la force publique ou sa mise en œuvre effective intervient, les occupants quittent volontairement les locaux à la date constatée de leur départ, le bénéficiaire de la décision renonce à poursuivre l’expulsion, le bien est vendu à la date de signature de l’acte de vente, ou l’occupant décède. Le bailleur qui vend son bien occupé doit donc comprendre que la signature de l’acte de vente clôt la période indemnisable, même si le prix de vente a été décoté : dans ce cas, c’est la perte de valeur vénale liée à une vente désavantageuse, prévue parmi les préjudices réparables, qui prend le relais pour la période écoulée. De la même façon, le départ volontaire de l’occupant arrête le compteur à la date constatée, d’où l’intérêt de faire constater ce départ par le commissaire de justice sans attendre.
Deux situations méritent une attention particulière parce qu’elles suspendent ou suppriment l’indemnisation. La première concerne la trêve hivernale et les délais de grâce. L’article L. 412-6 du code des procédures civiles d’exécution dispose que « Nonobstant toute décision d’expulsion passée en force de chose jugée et malgré l’expiration des délais accordés en vertu de l’article L. 412-3, il est sursis à toute mesure d’expulsion non exécutée à la date du 1er novembre de chaque année jusqu’au 31 mars de l’année suivante », sauf relogement suffisant ou cas d’exclusion prévus par la loi. Pendant cette trêve, l’expulsion ne peut pas être exécutée et le refus du préfet ne crée pas la même période de responsabilité : le décret prévoit un régime dérogatoire lorsque la décision de refus intervient alors que l’occupant bénéficie de ce sursis ou d’un délai de grâce accordé par le juge. Le bailleur doit donc vérifier, avant de chiffrer sa demande, si l’occupant bénéficiait d’un délai du juge au jour du refus.
La seconde situation concerne les délais accordés par le juge. L’article L. 412-3 du code des procédures civiles d’exécution permet au juge d’accorder « des délais renouvelables aux occupants de lieux habités ou de locaux à usage professionnel, dont l’expulsion a été ordonnée judiciairement, chaque fois que le relogement des intéressés ne peut avoir lieu dans des conditions normales ». La durée de ces délais ne peut être inférieure à un mois ni supérieure à un an, et l’article L. 412-4 du même code précise que « La durée des délais prévus à l’article L. 412-3 ne peut, en aucun cas, être inférieure à un mois ni supérieure à un an. » Pour fixer ces délais, le juge tient compte de la bonne ou mauvaise volonté de l’occupant, des situations respectives des parties, notamment l’âge, l’état de santé, la situation de famille ou de fortune, ainsi que des diligences accomplies en vue du relogement. À côté de ces délais propres à l’expulsion, le droit commun des délais de grâce subsiste : aux termes de l’article 1343-5 du code civil, « Le juge peut, compte tenu de la situation du débiteur et en considération des besoins du créancier, reporter ou échelonner, dans la limite de deux années, le paiement des sommes dues. » Un locataire condamné à payer un arriéré peut donc solliciter un échelonnement sur deux ans, ce qui retarde le constat de la clause résolutoire mais n’efface pas la dette.
Enfin, un avertissement net figure dans le décret : lorsque l’exercice d’une voie de recours conduit à l’infirmation de l’ordonnance ou du jugement d’expulsion alors que le préfet avait refusé le concours de la force publique, « le propriétaire ne peut justifier d’un préjudice susceptible de lui ouvrir droit à indemnisation ». La phrase est reprise mot pour mot de l’article R. 154-4 du code des procédures civiles d’exécution : « Lorsque l’exercice d’une voie de recours conduit à l’infirmation de l’ordonnance ou du jugement d’expulsion alors que le préfet avait refusé au propriétaire des locaux le concours de la force publique pour procéder à l’expulsion de ses occupants, le propriétaire ne peut justifier d’un préjudice susceptible de lui ouvrir droit à indemnisation. » Le bailleur doit donc suivre l’instance d’appel ou d’opposition éventuellement formée par l’occupant : si le titre d’expulsion tombe, la demande d’indemnisation tombe avec lui, et les sommes déjà perçues devront être reversées. Cette articulation entre le procès civil et le procès administratif impose de ne jamais traiter la demande indemnitaire comme un dossier isolé.
II. Se faire payer par l’État : quels préjudices déclarer et comment obtenir la transaction ou gagner au tribunal
A. Loyers perdus, charges, dégradations et frais : que pouvez-vous chiffrer et avec quelles preuves ?
La liste des préjudices réparables est désormais fermée et écrite. Aux termes de l’article R. 154-7 du code des procédures civiles d’exécution, « Sont réparables par l’Etat les préjudices suivants, dès lors qu’ils surviennent pendant la période de responsabilité de l’Etat : -la perte des loyers et des charges locatives récupérables sur l’occupant ; -la perte de la valeur vénale du bien liée à une vente désavantageuse ; -les frais liés à l’impossibilité de vendre le bien ; -les frais de remise en état ; -les frais de commissaire de justice ; -la taxe d’enlèvement des ordures ménagères ; -le trouble dans les conditions d’existence. » Chaque poste doit être rattaché à la période de responsabilité datée : un loyer perdu avant le refus ou après la fin de la période ne peut pas être mis à la charge de l’État. Le bailleur avisé construit donc son dossier poste par poste, avec un tableau daté qui fait correspondre chaque mois d’occupation à la période de responsabilité, et qui distingue ce que l’occupant aurait dû payer de ce qui a été effectivement perçu.
Le poste principal reste la perte des loyers. Le décret pose une règle d’évaluation stricte, fixée par l’article R. 154-7 du code des procédures civiles d’exécution : « Le montant de l’indemnité due au titre de la perte des loyers s’apprécie par rapport à la valeur locative des locaux. » Cette valeur locative s’évalue par référence au contrat de bail, à l’exclusion de tout éventuel supplément de loyer, et en l’absence de bail ou lorsque le loyer contractuel ne correspond pas à la valeur locative réelle, le demandeur établit cette dernière par tout moyen. Concrètement, le bailleur joint le bail, les derniers avis d’échéance, les quittances partielles s’il en existe, et, lorsque le loyer paraît sous-évalué ou qu’il n’y a plus de bail en cours, des éléments de comparaison : annonces de biens équivalents dans le quartier, avis de valeur d’un agent immobilier, voire expertise amiable. À Paris, où les loyers de relocation dépassent souvent les loyers des baux anciens, cette référence à la valeur locative réelle peut augmenter sensiblement l’indemnité par rapport au dernier loyer contractuel. Le montant prend aussi en compte la compensation des charges locatives récupérables, sous réserve que le propriétaire justifie s’en être acquitté : il faut donc produire les décomptes de charges de la copropriété et les preuves de leur paiement, ainsi que la taxe d’enlèvement des ordures ménagères lorsqu’elle reste due par le propriétaire d’un logement occupé.
Les autres postes exigent des justificatifs précis. Les frais de remise en état se prouvent par l’état des lieux d’entrée, les photographies datées, le constat du commissaire de justice dressé après le départ ou lors d’une tentative d’expulsion, puis les devis et factures d’entreprises. Les frais de commissaire de justice se justifient par les actes eux-mêmes : commandement de quitter, procès-verbal de tentative d’expulsion, réquisition de la force publique, constats. Les frais liés à l’impossibilité de vendre le bien et la perte de valeur vénale supposent de démontrer le projet de vente contrarié : mandat de vente, estimations avant et après occupation prolongée, compromis annulé ou prix décoté acté chez le notaire. Le trouble dans les conditions d’existence, seul préjudice extrapatrimonial de la liste, se plaide avec des éléments personnels : impossibilité de reloger un enfant, maintien d’un double logement payé à perte, crédit immobilier honoré pour un bien improductif, avec relevés bancaires et échéanciers à l’appui.
Sur la preuve, la jurisprudence du Conseil d’État reste le guide du bailleur, et elle lui est favorable sur un point décisif. Le 26 avril 2018, dans un litige où des propriétaires de Guadeloupe réclamaient réparation après le refus du préfet, le tribunal administratif avait rejeté leur demande au motif qu’ils ne justifiaient pas des diligences menées en vain pour obtenir le paiement de l’indemnité d’occupation mise à la charge de l’ancien locataire. Le Conseil d’État a censuré ce raisonnement : le droit à réparation du propriétaire privé de la jouissance de son bien faute d’avoir obtenu le concours de la force publique pour l’exécution d’une décision ordonnant l’expulsion d’occupants sans titre « n’est pas subordonné à l’administration d’une telle preuve », et le tribunal avait donc commis une erreur de droit (Conseil d’État, 5e chambre, 26 avril 2018, n° 413789, décision n° 413789 sur Légifrance). Le bailleur n’a donc pas à démontrer qu’il a épuisé tous les recours contre l’occupant avant de se tourner vers l’État : le refus suffit à ouvrir le droit, et c’est ensuite l’État, subrogé dans les droits du propriétaire après la transaction, qui se retourne contre l’occupant.
En revanche, le Conseil d’État contrôle la réalité chiffrée du préjudice avec sévérité. Le 19 février 2021, des propriétaires d’Antibes qui demandaient 50 000 euros après plusieurs refus du préfet des Alpes-Maritimes n’avaient produit que des tableaux chiffrés portant sur une dette locative de 2 089,60 euros : le tribunal administratif avait limité l’indemnisation à cette somme, sans ajouter de réparation pour la dégradation du bien, l’abandon d’un projet immobilier ou la privation de jouissance, préjudices qui n’étaient ni justifiés ni même précisément énoncés, et le Conseil d’État a rejeté le pourvoi (Conseil d’État, 5e chambre, 19 février 2021, n° 423709, décision n° 423709 sur Légifrance). La leçon est directe : un tableau récapitulatif ne suffit pas, chaque euro réclamé doit être adossé à une pièce, et les préjudices simplement allégués sans facture, sans devis et sans démonstration du lien avec le refus ne sont pas indemnisés. Le bailleur qui prépare sa demande comme un mémoire chiffré, pièce par pièce, se donne les moyens d’obtenir une transaction sérieuse ; celui qui se contente d’un montant global s’expose à une proposition réduite à la dette locative prouvée.
B. Demande au préfet, transaction proposée et recours au tribunal : mode d’emploi à Paris et en Île-de-France
La demande d’indemnisation suit un circuit administratif précis qu’il faut respecter dans l’ordre. Aux termes de l’article R. 154-2 du code des procédures civiles d’exécution, « Le bénéficiaire de la décision d’expulsion saisit d’une demande d’indemnisation le préfet qui a refusé le concours de la force publique, par tout moyen permettant d’en assurer la date de manière certaine. » La lettre recommandée avec demande d’avis de réception reste le moyen le plus sûr, complété par un envoi électronique si la préfecture propose un téléservice. Le texte ajoute que le demandeur joint à sa demande toute pièce établissant la réalité et le montant des préjudices, et que « Ceux-ci doivent être en lien direct et certain avec la décision de refus d’octroi du concours de la force publique. » Un préjudice antérieur au refus, ou sans rapport avec le maintien de l’occupant, sera écarté : le bailleur écarte donc de son décompte les dettes nées avant la date du refus et documente le lien entre chaque poste et la prolongation de l’occupation. Cette demande fait l’objet d’un accusé de réception comportant les mentions prévues par le code des relations entre le public et l’administration : conservez-le, car il date le point de départ du délai de réponse du préfet.
À réception de la demande, le préfet statue sur la responsabilité de l’État et sur le droit à indemnisation. Aux termes de l’article R. 154-3 du code des procédures civiles d’exécution, lorsque la responsabilité de l’État est engagée, le préfet communique au bénéficiaire le montant de l’indemnisation qu’il propose au vu des préjudices allégués, après lui avoir demandé, le cas échéant, des pièces justificatives supplémentaires. L’indemnisation fait alors l’objet d’une transaction, c’est-à-dire d’un contrat écrit conclu dans les conditions prévues par le code des relations entre le public et l’administration. Cette transaction a deux conséquences que le bailleur doit mesurer avant de signer. D’abord, le propriétaire s’engage à renoncer à tout recours, y compris juridictionnel, concernant le même litige : la signature clôt définitivement le dossier pour la période couverte, même si un préjudice oublié réapparaît ensuite. Ensuite, il s’engage à rembourser l’État de toute somme qu’il aurait perçue, ou percevra, tant de l’occupant sans droit ni titre que d’organismes tiers : si l’ancien locataire paie plus tard son arriéré ou si une assurance verse une indemnité pour la même période, le trop-perçu revient à l’État. Dès la signature, l’État est subrogé dans tous les droits et actions du propriétaire contre l’occupant pour la période en cause. Avant d’accepter, le bailleur compare donc la proposition du préfet avec son propre chiffrage, vérifie qu’aucun poste n’a été oublié et ne signe que lorsque le montant couvre l’intégralité de la période et des préjudices prouvés.
Le silence du préfet vaut décision. « Le silence gardé par le préfet sur la demande d’indemnisation pendant un délai de deux mois suivant sa réception vaut rejet de celle-ci. » Et dans ce cas comme en cas de proposition jugée insuffisante, la voie du recours est ouverte : « Le bénéficiaire de la décision d’expulsion dont la demande d’indemnisation est rejetée par le préfet ou qui entend contester le montant de l’indemnisation proposée peut saisir le tribunal administratif dans le délai de recours contentieux. » Ces deux phrases de l’article R. 154-3 du code des procédures civiles d’exécution doivent être lues comme un calendrier impératif : deux mois d’attente après la réception de la demande, puis deux mois pour saisir le tribunal administratif à compter du rejet exprès ou implicite. Le bailleur note ces deux dates dans son dossier dès l’envoi de la demande et ne laisse passer aucun délai, car un recours tardif sera déclaré irrecevable quel que soit le bien-fondé de la créance. Devant le tribunal, la requête reprend le chiffrage poste par poste, avec l’ensemble des pièces déjà communiquées au préfet et les pièces complémentaires réunies depuis, notamment l’attestation du commissaire de justice sur le refus et la période d’occupation.
À Paris et en Île-de-France, quelques spécificités pratiques changent le quotidien du dossier. À Paris, le préfet compétent est le préfet de police, destinataire à la fois de la réquisition de concours et de la demande d’indemnisation ; dans les Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-Denis, le Val-de-Marne, l’Essonne, les Yvelines, le Val-d’Oise et la Seine-et-Marne, c’est le préfet du département du logement occupé. Le tribunal administratif compétent suit en principe le ressort de l’autorité qui a refusé : le tribunal administratif de Paris pour un refus du préfet de police, le tribunal administratif de Montreuil, Cergy, Melun ou Versailles selon le département pour les autres refus franciliens. Les délais parisiens appellent une vigilance particulière : les services de la préfecture de police traitent un volume élevé de réquisitions, et le silence de deux mois y est fréquent, ce qui conduit souvent au refus implicite puis au recours indemnitaire plutôt qu’à la transaction. Le bailleur parisien prépare donc son dossier indemnitaire en parallèle de la réquisition, sans attendre la réponse du préfet, et constitue dès le départ le classeur qui servira au tribunal : titre exécutoire, commandement de quitter, procès-verbal de tentative d’expulsion, réquisition et preuve de son envoi, attestation de refus, tableau daté des loyers et charges, justificatifs de paiement des charges de copropriété, constats et factures. Les juridictions franciliennes appliquent les mêmes textes qu’ailleurs, mais un dossier parisien complet et daté au jour près se traite plus vite, en transaction comme au contentieux.
Conclusion
Le refus du concours de la force publique n’est plus une impasse administrative dont le bailleur fait les frais en silence : c’est un fait générateur de responsabilité daté, chiffré et encadré par les articles R. 154-1 à R. 154-7 du code des procédures civiles d’exécution depuis l’entrée en vigueur du décret du 3 novembre 2025. Le bailleur qui détient un titre d’expulsion, qui fait requérir le préfet par son commissaire de justice, qui fait constater le refus exprès ou implicite à l’issue du délai de deux mois, puis qui adresse au même préfet une demande d’indemnisation datée et documentée, se place dans le circuit que les textes ont organisé pour lui. La période de responsabilité court du refus jusqu’au départ constaté, à l’octroi ultérieur du concours, à la vente ou à la renonciation, et chaque poste de préjudice rattaché à cette période peut être réparé : loyers à la valeur locative, charges récupérables acquittées, frais de commissaire de justice, remise en état, taxe d’enlèvement des ordures ménagères, perte de valeur en cas de vente décotée et trouble dans les conditions d’existence. La transaction proposée par le préfet vaut contrat définitif, avec renonciation aux recours et reversement des sommes perçues par ailleurs, tandis que le silence gardé deux mois vaut rejet et ouvre le recours devant le tribunal administratif dans le délai contentieux.
Deux réflexes décident de l’issue. Le premier consiste à dater chaque étape par écrit : réquisition et preuve d’envoi, décision de refus ou expiration du délai de deux mois, accusé de réception de la demande d’indemnisation, départ constaté de l’occupant. Le second consiste à prouver chaque euro : bail et échéances, décomptes et preuves de paiement des charges, constats, photographies, devis et factures, estimations et mandats de vente. Les décisions du Conseil d’État le confirment des deux côtés : le propriétaire n’a pas à démontrer qu’il a épuisé les poursuites contre l’occupant avant de demander réparation à l’État, mais il n’obtient que les préjudices qu’il justifie pièce par pièce. À Paris, où le préfet de police concentre les réquisitions et où les refus implicites sont courants, un dossier complet dès l’envoi de la demande fait gagner des mois, en transaction comme devant le tribunal administratif. Et lorsque l’occupant forme un recours contre le titre d’expulsion, le bailleur surveille l’instance : si le titre est infirmé, le droit à indemnisation disparaît avec lui.
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