La loi n° 2026-795 du 18 août 2026, publiée au Journal officiel le 19 août, réorganise la gestion d’une partie du patrimoine immobilier de l’État et prépare la transformation d’Agile en établissement public immobilier et foncier de l’État. Dans les communes où un bâtiment administratif, une gare, un centre d’accueil, un service judiciaire ou un équipement utilisé par le public est appelé à changer de propriétaire, une question urgente apparaît : la collectivité peut-elle empêcher la vente ou exiger que le service public reste dans les lieux ? La réponse dépend moins de l’annonce politique que de la qualification du bien, de l’acte réellement adopté et des droits déjà constitués. Une commune ou un établissement public de coopération intercommunale reçoit une information dans certaines hypothèses, peut présenter une position motivée et peut exercer les recours adaptés. Cette information ne vaut cependant pas consentement préalable et ne crée pas, à elle seule, un droit général de veto. La continuité du service public reste une contrainte juridique qui doit être concrètement démontrée : elle peut affecter la désaffectation, le déclassement, la convention d’occupation, le calendrier de la cession ou les mesures de relogement, sans transformer automatiquement la collectivité en propriétaire ou en autorité de tutelle de l’État.
I. Vente d’un bâtiment de l’État : quels pouvoirs la loi du 18 août 2026 donne-t-elle à la collectivité ?
A. La collectivité est-elle informée de la vente et peut-elle imposer le maintien du service public ?
Le point de départ est la nature exacte de l’opération. La loi du 18 août 2026 ne crée pas une règle unique selon laquelle tout bâtiment de l’État serait maintenu dans son usage actuel dès qu’une commune le demande. Elle met en place un établissement public chargé de gérer, entretenir, rénover, valoriser et mettre à disposition des immeubles. Elle organise aussi le transfert de certains biens vers cette structure et encadre les cessions futures. Le transfert de l’État vers l’établissement public immobilier et foncier de l’État ne doit pas être confondu avec la vente ultérieure à une collectivité, à un opérateur ou à un acquéreur privé. Pour le cadre général des transferts, des loyers et des recours liés à cette foncière, voir aussi notre analyse du régime de la foncière de l’État ; le présent article traite plus précisément du maintien d’un service public et du pouvoir de la collectivité.
Le texte officiel de la loi n° 2026-795 du 18 août 2026 prévoit que l’établissement public peut céder les biens immobiliers qu’il détient, le cas échéant, sans porter atteinte à la continuité du service public
. Cette formule est importante, mais elle ne signifie pas que chaque commune dispose d’un pouvoir unilatéral pour maintenir un service dans un immeuble déterminé. Elle impose à l’établissement propriétaire de ne pas concevoir une cession qui rendrait impossible une mission publique encore légalement exercée. Elle peut conduire à conserver une occupation, à prévoir une mise à disposition, à aménager une période de transition, à reloger le service dans des conditions équivalentes ou à renoncer à une cession incompatible avec la mission. Le choix de la mesure dépend des faits, du service concerné et de l’acte de cession.
La loi comporte également une règle d’information. Pour l’immeuble entrant dans le périmètre prévu par le texte, l’établissement qui envisage une cession doit informer les collectivités territoriales et l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre sur le territoire desquels le bâtiment est situé. La formule légale est la suivante : il en informe les collectivités territoriales et l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre
. Cette obligation est un levier pratique pour obtenir le calendrier, demander les éléments du dossier et présenter une solution. Elle n’est pas rédigée comme une autorisation préalable donnée par le conseil municipal ou par l’intercommunalité. En l’absence de disposition spéciale ajoutant un accord obligatoire, le silence de la collectivité ne vaut donc pas droit de blocage, et son opposition ne suffit pas à annuler automatiquement la décision.
La collectivité doit distinguer quatre situations. Premièrement, elle peut être simplement informée d’un projet patrimonial qui relève de la compétence du propriétaire public. Deuxièmement, elle peut disposer d’un droit de priorité ou d’un mécanisme d’acquisition si les conditions d’un texte spécial sont réunies. Troisièmement, elle peut être titulaire d’une convention d’occupation, d’un bail, d’une mise à disposition ou d’un accord de financement qui limite les conditions de sortie. Quatrièmement, elle peut avoir un intérêt à agir contre un acte illégal parce que la vente, la désaffectation ou le changement d’usage porte une atteinte directe à une compétence locale ou à une obligation de service. Ces quatre positions ne produisent pas les mêmes effets.
Le conseil municipal conserve un rôle institutionnel utile. L’article L. 2121-29 du Code général des collectivités territoriales énonce que Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune
. Il peut donc adopter une délibération qui documente l’usage du bâtiment, le nombre d’usagers, les contraintes d’accessibilité, l’absence de solution de remplacement et le coût d’un déménagement. Il peut autoriser le maire à adresser des observations, à proposer une acquisition ou une convention et, lorsque les conditions sont réunies, à engager un recours. Cette délibération ne transfère pas à la commune la compétence de décider la vente d’un bien appartenant à l’État.
Une difficulté apparaît lorsque le bâtiment accueille une mission exercée par l’État mais utile à la population locale. Une mairie ne peut pas déduire de cette utilité locale un droit de propriété ou une compétence de direction. Elle doit montrer quelle règle impose la présence du service, quelle autorité est responsable de sa continuité et quelle conséquence concrète résulterait de la vente. La fermeture d’un accueil, le déplacement d’un service administratif ou la réduction d’une capacité d’hébergement ne sont pas juridiquement identiques. Le dossier doit aussi préciser si le service est supprimé, déplacé ou simplement séparé du bâtiment vendu.
La situation est différente lorsque la collectivité est elle-même occupante. Une convention de mise à disposition peut prévoir une durée, un préavis, une répartition des travaux, une indemnisation ou un devoir de relogement. Un bail peut contenir des stipulations sur la résiliation et le transfert de propriété. Une autorisation d’occupation du domaine public peut rester précaire, mais elle doit être lue avec son terme, ses clauses de retrait et les investissements autorisés. La loi nouvelle maintient les contrats, droits et obligations transférés à l’établissement public dans le cadre de sa transformation ; la cession du bâtiment ne fait donc pas disparaître mécaniquement toutes les relations contractuelles. Le document signé reste la première pièce à examiner.
La collectivité qui veut maintenir le service doit éviter une formulation trop générale. Dire que le bâtiment est « utile à la commune » ne suffit pas. Il faut identifier le service, son fondement légal ou réglementaire, ses usagers, ses horaires, les conditions matérielles indispensables à son fonctionnement, les autorisations administratives attachées au lieu et les solutions de remplacement réellement disponibles. Une démonstration chiffrée est souvent plus efficace : distance supplémentaire pour les usagers, impossibilité d’accès pour les personnes à mobilité réduite, délai de transfert, coûts d’aménagement, perte de capacité, contraintes de sécurité, continuité d’une prise en charge ou rupture d’un parcours administratif.
B. Le bâtiment relève-t-il du domaine public, du domaine privé ou d’un contrat qui limite la cession ?
La qualification domaniale constitue le deuxième filtre. Un bâtiment appartenant à l’État n’est pas automatiquement inaliénable. L’article L. 2111-1 du Code général de la propriété des personnes publiques retient, sous réserve des textes spéciaux, les biens affectés à l’usage direct du public ou affectés à un service public
lorsqu’ils font l’objet de l’aménagement indispensable à l’exécution de cette mission. L’affectation réelle, les aménagements et l’usage du bâtiment doivent donc être établis. Une ancienne administration vide, un immeuble de bureaux partiellement loué et un équipement ouvert au public ne relèvent pas nécessairement du même régime.
Le domaine public bénéficie d’une protection particulière. L’article L. 3111-1 du même code pose que les biens du domaine public sont inaliénables et imprescriptibles
. Cette règle interdit de traiter un bâtiment encore affecté au service public comme une propriété privée ordinaire. Elle ne rend pas toute évolution impossible, car une loi spéciale peut organiser un transfert public et l’affectation peut cesser selon une procédure régulière. Elle oblige en revanche à vérifier la désaffectation, le déclassement et l’acte qui autorise la sortie du domaine public. Une décision de vendre ne remplace pas, par elle-même, l’acte administratif nécessaire à la modification du régime domanial.
L’article L. 2141-1 du Code général de la propriété des personnes publiques prévoit qu’un bien qui n’est plus affecté à un service public ou à l’usage direct du public ne fait plus partie du domaine public à compter de l’acte constatant son déclassement. La phrase à compter de l’intervention de l’acte administratif constatant son déclassement
impose de rechercher un acte identifiable et sa date. Si l’État présente un bâtiment comme cessible alors qu’un service public y fonctionne encore, la collectivité doit demander quelle décision de désaffectation a été prise, quelle autorité l’a adoptée, si elle est devenue exécutoire et si des mesures de continuité ont été prévues.
Le régime du domaine privé est différent. L’article L. 2211-1 du Code général de la propriété des personnes publiques vise notamment les biens immobiliers à usage de bureaux qui ne relèvent pas du domaine public. La lecture de cette disposition doit être combinée avec l’affectation concrète du bien : un immeuble appelé « bureaux » peut contenir des espaces affectés à un accueil public ou à une mission nécessitant des aménagements particuliers. À l’inverse, le seul fait qu’un ministère ait occupé les lieux dans le passé ne suffit pas à maintenir indéfiniment le bien dans le domaine public.
Pour le domaine privé, l’article L. 2221-1 du Code général de la propriété des personnes publiques indique que les personnes publiques gèrent librement leur domaine privé
, sous réserve des règles qui leur sont applicables. Cette liberté laisse à l’État une marge pour vendre un bâtiment qui n’est plus utilisé par un service civil ou militaire, mais elle ne permet pas d’ignorer un contrat, une servitude, un droit de priorité, une règle d’évaluation ou une obligation particulière de service public. La collectivité ne peut donc pas se contenter de qualifier la vente de « privée » pour écarter toute discussion, pas plus qu’elle ne peut invoquer le domaine public sans prouver l’affectation.
La loi de 2026 ajoute une couche institutionnelle. Le transfert de biens à la nouvelle foncière publique peut concerner des immeubles relevant du domaine public ou du domaine privé dans les conditions prévues par la loi. Ce transfert patrimonial n’est pas nécessairement une vente à un tiers. Il ne signifie pas davantage que le bien devient libre de toute affectation dès qu’il change de propriétaire public. La nouvelle structure peut ensuite conclure une convention de mise à disposition, un bail ou une autre forme de titre. L’analyse doit suivre la chaîne complète : propriétaire initial, acte de transfert, affectation, propriétaire final, occupant, contrat et projet de cession.
Il faut ensuite cartographier les droits des occupants et des partenaires. Une collectivité qui finance une rénovation peut avoir des créances, des obligations réciproques ou un droit à la restitution de subventions si le projet est abandonné. Un service public installé par convention peut disposer d’un délai de préavis. Une association ou un opérateur peut être titulaire d’un contrat de gestion, sans être propriétaire du bâtiment. Une servitude d’accès, une obligation de sécurité ou un équipement technique peut rendre la vente matériellement possible mais juridiquement conditionnée. Chacun de ces éléments doit être distingué du droit général de la collectivité à participer à la politique immobilière de l’État.
La décision du Conseil d’État, 3e et 8e chambres réunies, 26 mai 2026, n° 503135, fournit une illustration utile, à condition de ne pas lui donner une portée qu’elle n’a pas. Le Conseil d’État y a examiné la vente de terrains relevant du domaine privé d’une commune et a retenu qu’une délibération peut constituer un acte créateur de droits
lorsque les parties sont d’accord sur l’objet et les conditions financières. Cette décision concerne la commune qui vend son propre bien, non une commune qui voudrait empêcher l’État de vendre le sien. Elle montre cependant que l’objet précis de l’acte, l’accord des parties, le prix et les conditions résolutoires doivent être établis avant de conclure à un droit acquis.
Une collectivité qui reçoit une proposition de vente doit donc demander la fiche patrimoniale, le titre de propriété, le classement domanial, l’acte d’affectation, la décision de désaffectation ou de déclassement lorsqu’elle existe, les diagnostics, l’évaluation et les conventions en cours. Elle doit conserver la notification de la date d’information. Sans ces documents, il est difficile de choisir entre une observation administrative, une demande d’acquisition, un recours contre un acte unilatéral ou un contentieux contractuel.
II. Comment agir contre une vente d’un bâtiment de l’État et protéger le service public ?
A. Quels avis, droit de priorité et recours réunir avant la signature de la vente ?
La première démarche est écrite et immédiate. Dès réception de l’information, le maire ou le président de l’intercommunalité doit demander l’identification complète de l’immeuble et du projet : adresse, références cadastrales, propriétaire, service occupant, calendrier, acquéreur envisagé, prix ou conditions financières, maintien ou déplacement de la mission et autorité compétente pour signer. Le courrier doit indiquer que la collectivité se réserve le droit de compléter ses observations après communication des pièces. Il faut éviter une opposition de principe qui ne répondrait à aucun acte précis.
La deuxième démarche consiste à faire délibérer l’organe compétent. La délibération peut approuver une position, autoriser une négociation, présenter une offre d’acquisition, proposer une convention de mise à disposition ou mandater un avocat. Elle doit distinguer les arguments de politique publique des moyens juridiques. Une collectivité peut soutenir qu’un lieu est indispensable à la population, mais elle doit aussi préciser le fondement qui donne compétence à son conseil, la dépense qu’elle accepte, le bien qu’elle vise et le calendrier compatible avec la procédure de cession.
La troisième démarche est l’examen du droit de priorité. L’article L. 240-1 du Code de l’urbanisme crée, dans les conditions qu’il fixe, un droit de priorité
en faveur des communes et des établissements publics de coopération intercommunale titulaires du droit de préemption urbain pour certains projets de cession d’immeubles ou de droits sociaux appartenant à l’État. Ce droit ne doit pas être présenté comme un droit général d’interdire la vente. Il peut permettre à la collectivité de se positionner prioritairement, mais son champ, ses bénéficiaires, les exceptions et le prix doivent être contrôlés dans le dossier.
Il ne faut pas confondre droit de priorité et droit de préemption urbain. Le premier s’exerce dans les hypothèses prévues par l’article L. 240-1 ; le second répond à une autre procédure et à une autre finalité. L’article L. 213-1 du Code de l’urbanisme comporte lui-même des catégories d’opérations exclues ou aménagées. La collectivité doit donc vérifier la nature du bien, la personne qui cède, le projet annoncé, la notification reçue et le texte applicable à la date de la cession. Une erreur de qualification peut faire perdre un délai ou conduire à adresser une réponse au mauvais service.
La collectivité doit ensuite choisir son objectif. Si elle veut acheter, elle doit présenter une offre réaliste, chiffrer les travaux et identifier la délibération budgétaire nécessaire. Si elle veut seulement conserver l’usage public, une convention de mise à disposition ou un bail peut être plus adapté qu’une acquisition. Si elle conteste la désaffectation, elle doit demander la suspension de l’acte et expliquer pourquoi le bâtiment demeure affecté. Si elle défend un contrat existant, elle doit agir sur la clause de résiliation, le préavis, la responsabilité ou l’indemnisation. Demander indistinctement l’annulation de « la vente » sans identifier ces étapes affaiblit le dossier.
Le moyen tiré de la continuité du service public doit être concret. Il faut joindre les statistiques de fréquentation, les horaires, les plans, les normes d’accessibilité, les autorisations de sécurité, les contrats de personnel ou de maintenance lorsqu’ils sont pertinents, les décisions de financement et les attestations des services concernés. Une note peut comparer trois scénarios : maintien dans le bâtiment, relogement temporaire, relogement définitif. Elle doit préciser ce qui est impossible, ce qui est seulement plus coûteux et ce qui peut être réalisé sous réserve d’un délai. Le juge ou l’administration pourra ainsi distinguer une nécessité juridique d’une préférence locale.
À Paris et en Île-de-France, la densité des services, la saturation des transports, les contraintes foncières et la distance entre les équipements rendent souvent cette démonstration particulièrement factuelle. Une commune francilienne doit indiquer la juridiction compétente, les temps de trajet depuis les quartiers desservis, les solutions immobilières disponibles et les pièces préparées pour la commission ou le service propriétaire. Paris ne bénéficie pas, du seul fait de sa situation, d’un veto spécial sur une vente de l’État. La règle nationale reste la même, mais l’urgence peut être mieux établie par une cartographie des usagers et des alternatives réellement accessibles.
Une décision récente peut aider à raisonner sur les effets d’un acte local sans fournir un droit automatique contre l’État. Dans le Conseil d’État, n° 503135, l’accord sur le bien et les conditions financières de la vente communale a été déterminant. Une collectivité qui veut obtenir un immeuble de l’État doit donc formaliser son offre et son accord sur les conditions, au lieu de rester sur une demande générale de conservation. Le Conseil d’État, 25 novembre 2009, n° 310208, rappelle par ailleurs que la cession d’un bien public à un prix inférieur à sa valeur ne peut être justifiée que par des motifs d’intérêt général et des contreparties suffisantes. Cette référence concerne la protection du patrimoine public et non un droit de maintien du service ; elle justifie la vérification de l’évaluation et des contreparties dans une négociation.
Enfin, il faut préserver la preuve de chaque étape : courriel d’information, accusé de réception, demande de dossier, réponse du propriétaire, procès-verbal de conseil, offre d’achat, refus, acte de déclassement et projet d’acte authentique. Les dates déterminent le recours possible. Une collectivité qui attend la signature notariale pour réagir peut découvrir que l’acte attaquable était la délibération antérieure, la décision de désaffectation ou le refus de communiquer le dossier. La stratégie doit être fixée avant la vente, avec un calendrier distinct pour la négociation et pour la sauvegarde contentieuse.
B. Quel référé saisir si la cession menace le service public ou les droits de la collectivité ?
Le recours dépend de l’acte qui produit l’atteinte. Une décision de désaffectation, une délibération, une décision de céder, un refus de renouveler une convention, une notification relative au droit de priorité et un contrat de vente ne se contestent pas de manière identique. Il faut identifier l’auteur, la date, la forme, le régime juridique et la juridiction compétente. Le fait que le bâtiment appartienne à l’État ne suffit pas à transformer tout litige en référé administratif : un contrat, un acte notarié ou un droit privé peut appeler une autre analyse.
Lorsque la décision administrative est contestée au fond, le référé-suspension peut être envisagé. L’article L. 521-1 du Code de justice administrative permet au juge des référés d’ordonner la suspension lorsque l’urgence le justifie et qu’un moyen crée un doute sérieux sur la légalité de la décision. Les deux conditions doivent être travaillées séparément. L’urgence peut résulter de la signature imminente, de la désaffectation, du transfert d’un service, d’un déménagement irréversible ou de la perte d’une possibilité d’acquisition. Le doute sérieux peut porter sur l’incompétence, l’absence de procédure, l’erreur de qualification domaniale, la méconnaissance d’un droit de priorité, l’insuffisance de motivation ou l’atteinte à une obligation de continuité.
La requête doit relier les pièces au moyen invoqué. Une délibération municipale seule ne prouve pas que le service ne peut pas être relogé. Une photographie du bâtiment seule ne prouve pas le maintien d’une affectation domaniale. Une lettre de refus seule ne permet pas toujours de connaître la décision réellement contestable. Le dossier doit comporter l’acte, sa date de notification ou de publication, les échanges, le calendrier de signature et les éléments techniques qui rendent l’urgence vraisemblable. Il faut joindre une requête au fond lorsque l’article L. 521-1 l’exige et exposer les conclusions de manière compatible avec le pouvoir du juge des référés.
Le référé-liberté prévu par l’article L. 521-2 du Code de justice administrative répond à une situation différente. Il suppose une urgence particulière et une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. La seule perte d’un bâtiment administratif ou le désaccord sur l’opportunité d’une cession ne suffit généralement pas. Le recours peut être discuté lorsque la vente ou la fermeture entraîne, dans des circonstances précises, une atteinte immédiate à une liberté protégée et qu’aucune mesure moins rapide ne permet de la sauvegarder. La collectivité doit alors expliquer sa qualité pour agir et le lien entre la mesure demandée et la liberté invoquée.
Le référé mesures utiles de l’article L. 521-3 du Code de justice administrative peut être utile pour demander une mesure provisoire, la conservation d’un accès, la communication d’un document ou une mesure d’instruction lorsque les conditions sont réunies. Le texte autorise, en cas d’urgence, toutes autres mesures utiles
, même en l’absence de décision administrative préalable, mais précise que la mesure ne doit pas faire obstacle à l’exécution d’une décision administrative. Ce référé ne permet donc pas de demander au juge de réécrire durablement la politique immobilière de l’État. Il peut protéger une situation dans l’attente de la décision au fond, pas créer un droit de propriété que la collectivité ne détient pas.
Les conclusions doivent être calibrées. Selon le dossier, la collectivité peut demander la suspension de la décision de désaffectation, la suspension de la cession, la reprise de l’instruction de son offre, la communication de pièces, l’examen de ses observations ou le respect d’une convention. Elle ne doit pas demander indistinctement au juge d’ordonner le maintien définitif d’un service dans un bâtiment si aucune règle ne donne ce pouvoir et si une autre implantation légalement possible existe. Une demande provisoire de maintien pendant un délai déterminé, assortie d’un examen contradictoire des solutions, peut être plus cohérente qu’une injonction générale et irréversible.
La transformation de l’opérateur immobilier impose aussi de vérifier le calendrier. La loi organise la continuité des droits, obligations, contrats et autorisations lors de la transformation d’Agile et prévoit une mise en place de l’établissement public au plus tard le 1er janvier 2027, avec des textes d’application à venir dans le délai prévu. La décision n° 2026-913 DC du Conseil constitutionnel du 14 août 2026, publiée au Journal officiel, doit être distinguée des mesures individuelles prises pour chaque bâtiment : la conformité de la loi ne valide pas à l’avance chaque future vente, chaque déclassement ou chaque convention. Pour le dossier local, il faut donc vérifier si l’acte émane encore de l’État, d’Agile ou de l’établissement public, et si les compétences de signature ont déjà été transférées.
Si la vente est déjà signée, les marges de manœuvre changent. Il peut rester un recours contre la décision administrative préalable, une action relative à la convention d’occupation, une contestation de l’exécution du contrat ou une demande d’indemnisation. L’annulation de l’acte de vente n’est pas automatique et dépend de la nature de l’acte, de la qualité du demandeur, du délai et de l’existence éventuelle d’un acquéreur de bonne foi. La collectivité doit aussi éviter de laisser le service occuper les lieux sans titre après le transfert : une demande de maintien doit être accompagnée d’une proposition de convention transitoire, de paiement des charges et d’un plan de responsabilité pour les travaux et la sécurité.
La méthode peut être résumée en huit pièces et huit décisions : la notification de cession ; le titre de propriété ; la qualification domaniale ; l’acte d’affectation, de désaffectation ou de déclassement ; la convention ou le bail ; la preuve de la mission publique ; l’évaluation et le calendrier ; enfin la délibération autorisant l’action. À partir de ces éléments, la collectivité choisit entre négociation, droit de priorité, recours au fond, référé-suspension, référé mesures utiles ou contentieux contractuel. Chaque demande doit viser un effet déterminé, une date limite et une autorité précise.
En pratique, la question centrale n’est donc pas seulement : « la commune est-elle contre la vente ? » Elle est : « quel acte menace quelle mission, quel droit peut être invoqué, et quelle mesure est encore possible avant la signature ? » Cette reformulation évite le double écueil d’un veto imaginé mais inexistant et d’une prudence excessive qui laisserait passer le délai utile. Elle permet aussi de distinguer la protection des usagers, la propriété du bâtiment, le financement local, le contrat d’occupation et le pouvoir de l’État de gérer son domaine.
Conclusion
Après la loi du 18 août 2026, une collectivité n’obtient pas un droit général d’empêcher la vente d’un bâtiment de l’État parce qu’un service public y est installé. Elle dispose toutefois d’outils réels : information dans les hypothèses prévues, observations motivées, délibération, offre d’acquisition, droit de priorité lorsque le texte le permet, protection d’un contrat, contestation d’une désaffectation ou d’un acte illégal et référé en cas d’urgence. La continuité du service public impose au propriétaire public de traiter sérieusement les conséquences de la cession, mais elle ne dispense pas la commune de démontrer son intérêt, sa compétence, l’affectation du bien et l’urgence. La réaction utile consiste à obtenir immédiatement les actes, qualifier le domaine, vérifier les contrats, formaliser une solution et saisir le juge avant que la vente ou le déménagement ne rende la situation irréversible.
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