La loi du 29 juin 2026 relative à l’accès au logement des travailleurs des services publics : la clause de fonction à l’épreuve du droit commun du bail d’habitation
I. L’émergence d’un régime dérogatoire au droit commun du bail d’habitation par l’introduction d’une clause de fonction généralisée
A. La clause de fonction : un instrument de résiliation dérogatoire au principe du droit au maintien dans les lieux
La loi n° 2026-553 du 29 juin 2026 visant à améliorer l’accès au logement des travailleurs des services publics (JORF n°0151 du 30 juin 2026) introduit dans le paysage du droit du logement social un dispositif dont la singularité mérite une analyse approfondie au regard des principes gouvernant le bail d’habitation. Le texte, adopté à l’issue de la procédure accélérée, comporte six articles qui convergent vers un objectif commun : accroître l’offre de logements à destination des agents publics et des salariés contribuant à une mission de service public, dans un contexte de tension locative exacerbée. L’article premier de cette loi réforme en profondeur les dispositions des articles L. 442-7, L. 441-1 et L. 482-5 du Code de la construction et de l’habitation, en instaurant une clause de fonction dont la portée mérite d’être confrontée aux principes protecteurs du droit commun du bail.
La clause de fonction, telle qu’elle résulte de la réforme, permet à l’employeur réservataire de demander au bailleur social la résiliation du bail d’un agent qui a cessé l’exercice de l’emploi ayant justifié l’attribution du logement, ainsi que l’analyse le cabinet Kohen Avocats en droit immobilier. L’employeur dispose à cet effet d’un délai d’un an à compter de la fin de l’exercice de l’emploi pour actionner ce mécanisme, le bailleur étant alors tenu de résilier le bail au terme d’un préavis minimal de six mois à compter de la notification au locataire de la décision de l’employeur. Ce dispositif opère une rupture significative avec le principe du droit au maintien dans les lieux dont bénéficient les locataires du parc social, tel qu’il est énoncé à l’article L. 442-6 du Code de la construction et de l’habitation. Là où le droit commun du logement social consacre un droit au maintien dans les lieux du locataire qui satisfait à ses obligations, la clause de fonction y déroge expressément pour les agents publics civils ou militaires de l’État, des collectivités et des hôpitaux, ainsi que pour les salariés d’entreprises assurant un service public de transport de personnes en zone tendue.
L’économie générale de ce dispositif s’inscrit dans la logique de la convention de réservation qui lie le bailleur à l’employeur public : en contrepartie d’une contribution directe ou indirecte de ce dernier au financement, à l’apport de terrain ou à la garantie financière du programme de logements, un contingent de réservation est ouvert, dont la contrepartie est désormais expressément la faculté de reprendre le logement lorsque l’agent n’exerce plus la fonction qui justifiait son attribution. Par ailleurs, la loi étend le champ des bénéficiaires de ce dispositif aux salariés d’établissements publics et aux agents des sociétés d’économie mixte agréées au sens de l’article L. 481-1 du Code de la construction et de l’habitation. Or, cette extension soulève une difficulté théorique de taille : le droit commun du bail d’habitation, régi par la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989, ne connaît pas de mécanisme de résiliation fondé sur la cessation d’une qualité professionnelle du locataire.
En conséquence, la clause de fonction constitue un corps étranger dans l’architecture du droit du bail d’habitation, dont il convient d’examiner l’articulation avec le régime de droit commun de la résiliation. La troisième chambre civile de la Cour de cassation, dans un arrêt du 16 octobre 2025 (n° 24-11.047, FS-B, lien Cour de cassation), a rappelé, à propos du supplément de loyer de solidarité dans le parc HLM, que le droit au maintien dans les lieux du locataire ne peut être écarté que par les seuls mécanismes expressément prévus par la loi, et notamment la clause résolutoire de plein droit. La cour d’appel avait, à bon droit selon la Cour de cassation, retenu que les articles L. 442-3-4 et L. 482-3-1 du Code de la construction et de l’habitation « sanctionnent par la déchéance du droit au maintien dans les lieux les locataires qui, au cours de deux années consécutives, ne répondent pas à l’enquête » de ressources. Cette décision illustre la rigueur avec laquelle la Haute juridiction appréhende les restrictions au droit au maintien dans les lieux, lesquelles doivent procéder de dispositions légales expresses et ne sauraient résulter d’une interprétation extensive.
B. Les garanties procédurales entourant la mise en œuvre de la clause de fonction : un équilibre entre efficacité du dispositif et protection du locataire
Le législateur a pris soin d’encadrer la mise en œuvre de la clause de fonction par un ensemble de garanties procédurales dont la finalité est de préserver les droits du locataire tout en assurant l’effectivité du dispositif au bénéfice des employeurs publics. La clause doit être expressément stipulée dans le contrat de bail, ce qui constitue une garantie formelle essentielle : le locataire est ainsi informé, dès la conclusion du contrat, de la précarité potentielle de son titre d’occupation en cas de cessation de ses fonctions. La loi impose en outre que la clause mentionne l’emploi dont l’exercice justifie le droit au maintien dans les lieux, ce qui permet d’identifier avec précision le fait générateur de la résiliation.
À cet égard, le législateur a confié au pouvoir réglementaire le soin de déterminer, par décret à paraître, les situations exceptionnelles de nature médicale, familiale ou professionnelle ouvrant droit à un délai supplémentaire pour quitter les lieux, sans que ce délai puisse excéder un an à compter de l’expiration du préavis contractuel de six mois. Le décret devra également déterminer les modalités selon lesquelles le locataire ou ses ayants droit en situation de handicap pourront bénéficier d’un droit au maintien dans les lieux malgré la cessation de l’emploi, lorsque cette situation de handicap n’était pas connue au moment de la conclusion du bail. Ces garanties, dont le contenu précis reste à fixer, constituent un socle minimal de protection à la discrétion du pouvoir réglementaire, ce qui n’est pas sans susciter des interrogations quant au respect de l’article 34 de la Constitution, qui réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux du droit de propriété et des obligations civiles.
Par ailleurs, l’articulation entre la clause de fonction et les dispositions impératives de la loi du 6 juillet 1989 relative au bail d’habitation soulève une difficulté d’interprétation. L’article 15, I, de cette loi (Legifrance) énumère limitativement les motifs pour lesquels le bailleur peut donner congé à son locataire : reprise pour habiter, vente du logement, ou motif légitime et sérieux, notamment l’inexécution par le locataire de ses obligations. Or, la cessation de l’exercice d’une fonction professionnelle ne figure pas au nombre de ces motifs, de sorte que le législateur de 2026 a institué, pour les seuls logements sociaux attribués dans le cadre d’une convention de réservation, un motif de résiliation sui generis qui déroge au droit commun. Cette dérogation soulève la question de sa conventionnalité au regard du droit au respect du domicile protégé par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, qui impose un contrôle de proportionnalité de toute ingérence dans ce droit.
La troisième chambre civile de la Cour de cassation a récemment eu l’occasion de rappeler la rigueur du formalisme du congé dans le cadre de la loi du 6 juillet 1989. Dans un arrêt du 16 avril 2026 (n° 24-13.191, FS-B, lien Cour de cassation), elle a énoncé que « les conditions de la reprise du logement devant être appréciées en la personne de son bénéficiaire, le décès de celui-ci, survenu avant la date d’expiration du délai de préavis, prive d’effet le congé aux fins de reprise ». Cet attendu, par l’exigence d’une appréciation stricte des conditions du congé en la personne du bénéficiaire désigné, illustre la volonté de la Cour de cassation de ne pas sacrifier la protection du locataire sur l’autel de l’efficacité du dispositif. Dès lors, la clause de fonction devra, pour produire son effet résolutoire, satisfaire à un formalisme rigoureux et à un contrôle de proportionnalité dont les contours seront vraisemblablement précisés par la jurisprudence à venir.
La loi du 29 juin 2026 prévoit, en son article 2, un relèvement substantiel des droits de réservation de la personne publique cédante, qui passent de 10 % à 50 % des logements sociaux du programme édifié sur un terrain cédé avec décote par l’État en application de l’article L. 3211-7 du Code général de la propriété des personnes publiques. Cette disposition, couplée à l’extension des bénéficiaires à l’ensemble des agents de la personne publique et non plus aux seuls agents de l’administration cédante, accroît considérablement le volume de logements susceptibles d’être soumis à la clause de fonction. En conséquence, le champ d’application potentiel de ce mécanisme dérogatoire est significativement élargi, ce qui renforce l’importance d’un contrôle juridictionnel effectif de sa mise en œuvre par les bailleurs sociaux et les employeurs réservataires.
II. Le contrôle juridictionnel du bail d’habitation comme rempart à la précarisation du titre d’occupation des travailleurs des services publics
A. L’obligation de délivrance du bailleur et le contrôle du motif légitime et sérieux de résiliation dans la jurisprudence de la troisième chambre civile
L’effectivité des garanties entourant la clause de fonction ne pourra être assurée que par un contrôle juridictionnel rigoureux, dont la troisième chambre civile de la Cour de cassation a récemment rappelé les exigences dans plusieurs décisions structurantes. L’obligation de délivrance, qui incombe au bailleur en vertu de l’article 1719 du Code civil (Legifrance), constitue le socle de la relation locative : le bailleur est tenu, par la nature même du contrat et sans qu’il soit besoin d’aucune stipulation particulière, de délivrer au preneur un logement décent et de lui en assurer la jouissance paisible pendant toute la durée du bail. Cette obligation présente un caractère continu, ainsi que l’a affirmé la Cour de cassation dans un arrêt du 2 avril 2026 (n° 24-22.181, lien Cour de cassation), dont l’attendu de principe énonce que « ces obligations continues sont exigibles pendant toute la durée du bail, de sorte que la persistance du manquement du bailleur à celles-ci constitue un fait permettant au locataire d’exercer une action contre lui en exécution forcée de ses obligations ».
Cette décision, qui écarte la prescription triennale de l’article 7-1 de la loi du 6 juillet 1989 lorsque le manquement du bailleur à son obligation de délivrance persiste au jour de l’assignation, est riche d’enseignements pour l’appréciation de la clause de fonction. En effet, la nature continue de l’obligation de délivrance interdit au bailleur de se prévaloir de l’écoulement du temps pour échapper à ses obligations, et ce principe pourrait utilement être invoqué par le locataire qui contesterait la régularité de la mise en œuvre de la clause de fonction. Par ailleurs, l’arrêt du 16 octobre 2025 (n° 24-16.682, lien Cour de cassation) est venu rappeler, sur le fondement des articles 1719 du Code civil et 6 de la loi du 6 juillet 1989, que seul un événement de force majeure est de nature à exonérer le bailleur de son obligation de délivrance d’un logement décent, les clauses du bail qui tendraient à limiter cette obligation étant réputées non écrites. Or, un tel raisonnement pourrait être transposé à la clause de fonction : les stipulations contractuelles ne sauraient exonérer le bailleur de son obligation de justifier du respect des conditions légales de la résiliation.
La Cour de cassation, dans un arrêt du 4 juin 2026 (n° 24-16.993, FS-B, lien Cour de cassation), a considérablement renforcé l’office du juge dans le contrôle du congé délivré par le bailleur. La troisième chambre civile a, sur le fondement des articles 1719, 1°, du Code civil, 6, 15 et 20-1 de la loi du 6 juillet 1989, censuré l’arrêt d’une cour d’appel qui avait validé un congé pour reprise sans vérifier que le logement proposé à la reprise était effectivement décent. La Haute juridiction affine ainsi le régime probatoire applicable au congé pour motif légitime et sérieux, en imposant au bailleur qui entend reprendre le logement de démontrer que le local est conforme aux exigences de décence posées par le décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002. Cette exigence probatoire renforcée est transposable, mutatis mutandis, au congé fondé sur la clause de fonction, dont le juge devra vérifier la régularité formelle et la conformité aux conditions légales, notamment l’existence d’une convention de réservation valable, la stipulation expresse de la clause dans le bail et la cessation effective de l’exercice de l’emploi.
B. La distinction entre le domaine public et le domaine privé des personnes publiques : un enjeu déterminant pour la qualification du contrat d’occupation et l’office du juge
L’une des difficultés majeures que soulève l’application de la loi du 29 juin 2026 réside dans la qualification juridique du contrat liant l’employeur public au travailleur logé, et plus précisément dans la distinction entre le bail d’habitation de droit privé et la convention d’occupation du domaine public. Cette distinction, dont les enjeux contentieux sont considérables, détermine en effet la compétence juridictionnelle : le juge judiciaire est compétent pour connaître des litiges relatifs au bail d’habitation, tandis que le juge administratif est seul compétent pour statuer sur les conventions d’occupation du domaine public. Or, la loi du 29 juin 2026 étend le dispositif de la clause de fonction à des logements qui relèvent tantôt du domaine privé, tantôt du domaine public des personnes publiques, créant ainsi une zone de friction entre les deux ordres de juridiction.
La troisième chambre civile a rendu, le 9 juillet 2026, un arrêt d’une importance capitale pour la résolution de ce conflit de compétence (n° 25-13.874, FS-B, lien Cour de cassation). Dans cette affaire, un établissement public de santé avait donné à bail un logement à l’un de ses agents, avant de lui notifier unilatéralement la requalification du contrat en convention d’occupation précaire du domaine public et de réévaluer la redevance d’occupation. Le locataire avait alors assigné l’établissement en restitution des sommes indûment versées, et l’établissement avait soulevé une exception d’incompétence au profit de la juridiction administrative. La cour d’appel de Versailles avait accueilli cette exception, au motif que la qualification domaniale du bien était « sérieusement discutée » et que le juge administratif était « seul compétent pour en connaître ».
La Cour de cassation censure cette décision par un attendu de principe dont la portée dépasse largement les circonstances de l’espèce : « il s’en déduit que, lorsque la juridiction judiciaire statuant en référé est saisie d’une exception d’incompétence au profit de la juridiction administrative et que la solution de cette exception dépend d’une question soulevant une difficulté sérieuse de délimitation du domaine public, elle doit la transmettre à la juridiction administrative compétente et surseoir à statuer jusqu’à la décision sur la question préjudicielle sans pouvoir se déclarer incompétente sur les demandes présentées devant elle, motif pris d’une contestation sérieuse ». Cet arrêt opère une clarification décisive : le juge judiciaire ne peut se déclarer incompétent au seul motif que la domanialité du bien est contestée ; il doit, au contraire, saisir le juge administratif d’une question préjudicielle et surseoir à statuer dans l’attente de sa réponse. Cette solution, respectueuse du dualisme juridictionnel, garantit au justiciable que sa demande ne sera pas rejetée pour un motif de pure compétence sans que la question de fond ait été tranchée.
Dès lors, la mise en œuvre de la clause de fonction instituée par la loi du 29 juin 2026 devra nécessairement s’articuler avec cette jurisprudence. Lorsqu’un bailleur social ou un employeur public entendra actionner la clause de fonction à l’encontre d’un agent occupant un logement dont la domanialité est incertaine, le juge judiciaire, saisi par le locataire d’une contestation, devra, avant de statuer sur le bien-fondé de la résiliation, vérifier que le bien relève bien du champ d’application de la clause, ce qui pourra impliquer, en cas de doute sérieux, la saisine préjudicielle du juge administratif. Cette exigence procédurale constitue une garantie supplémentaire pour le locataire, qui ne pourra être expulsé sur le fondement de la clause de fonction sans que la juridiction compétente ait préalablement vérifié l’applicabilité du dispositif au bien considéré.
Par ailleurs, l’extension du dispositif aux sociétés d’économie mixte agréées, prévue par l’article premier de la loi, pose la question de l’articulation entre le régime de la clause de fonction et les stipulations des conventions de réservation conclues entre le bailleur et l’employeur réservataire. La loi impose que ces conventions mentionnent expressément le recours à la clause de fonction, ce qui constitue une « bonne pratique » selon la formule de l’Agence nationale pour l’information sur le logement. Toutefois, la sanction de l’absence de cette mention dans la convention n’est pas précisée par le texte, ce qui pourrait donner lieu à un contentieux nourri. En conséquence, le juge sera vraisemblablement amené à déterminer si le défaut de mention de la clause de fonction dans la convention de réservation fait obstacle à la résiliation du bail, ou si, au contraire, la stipulation de la clause dans le seul contrat de bail suffit à fonder la résiliation. La réponse à cette question conditionnera l’effectivité du dispositif pour les conventions de réservation antérieures à l’entrée en vigueur de la loi.
Enfin, la loi du 29 juin 2026 comporte des dispositions qui, sans relever directement du droit du bail, contribuent à l’objectif d’amélioration de l’accès au logement des travailleurs des services publics. L’article 3 étend le régime dérogatoire de gestion en stock des réservations de logements sociaux, jusqu’alors réservé aux services de la défense nationale, de la sécurité intérieure et aux établissements publics de santé, aux agents des douanes, aux entreprises de transport public en zone tendue et à l’ensemble des agents du ministère de la justice. L’article 4 crée, au sein du Code de l’urbanisme, un nouvel article L. 152-6-11 permettant à l’autorité compétente de déroger, par décision motivée, aux règles de destination fixées par le plan local d’urbanisme pour faciliter la construction de logements destinés à ces publics. L’article 5 autorise les personnes publiques à déléguer à un mandataire privé la gestion financière de leur parc immobilier, cependant que l’article 6 ouvre aux établissements publics de santé la faculté de créer des filiales ou de prendre des participations aux fins de réaliser des logements pour leurs personnels. Ces mesures, dont la cohérence avec la clause de fonction est manifeste, dessinent les contours d’une politique publique ambitieuse de mobilisation du foncier et du parc publics au service du logement des agents.
Conclusion
La loi du 29 juin 2026 constitue une avancée significative dans la mobilisation du parc de logements sociaux au bénéfice des travailleurs des services publics, tout en soulevant des interrogations juridiques substantielles quant à l’articulation entre la clause de fonction et les principes protecteurs du droit commun du bail d’habitation. L’équilibre entre l’efficacité du dispositif, indispensable à la fluidité du parcours résidentiel des agents publics, et la protection du droit au maintien dans les lieux, consubstantielle au statut du locataire du parc social, dépendra pour une large part du contrôle juridictionnel qui sera exercé sur la mise en œuvre de cette clause. La troisième chambre civile de la Cour de cassation, par les décisions rendues au cours des derniers mois, a posé les jalons d’un tel contrôle, en rappelant avec force le caractère impératif des obligations du bailleur, la rigueur du formalisme du congé et l’office du juge dans la vérification des conditions de la résiliation. Le décret d’application annoncé par la loi, dont les dispositions détermineront les situations exceptionnelles ouvrant droit au maintien dans les lieux malgré la cessation de l’emploi, sera à cet égard déterminant pour l’équilibre global du dispositif.
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