La proposition de loi du 13 janvier 2026 visant à plafonner l’imputation de la taxe foncière au locataire commercial : une rupture annoncée dans l’équilibre économique du bail commercial
Déposée le 13 janvier 2026 sur le bureau de l’Assemblée nationale, la proposition de loi n° 2331, présentée par Mme Violette Spillebout, députée, vise à compléter l’article L. 145-40-2 du Code de commerce afin de limiter à 50 % l’imputation de la taxe foncière au locataire dans les baux commerciaux. Ce texte, renvoyé à la commission des affaires économiques, s’inscrit dans un contexte de tension croissante entre les charges locatives supportées par les commerçants et la nécessité de préserver l’attractivité des centres-villes. Il intervient six mois après le dépôt, le 26 mai 2026, de la loi n° 2026-403 de simplification de la vie économique qui a déjà profondément modifié l’équilibre du statut des baux commerciaux, sans toutefois aborder la question de la charge fiscale. L’exposé des motifs relève que la taxe foncière, redevable légalement par le propriétaire en application de l’article 1380 du Code général des impôts, constitue en pratique un surloyer traité fiscalement comme un supplément de loyer, renchérissant de 10 % à 15 % le coût locatif des entreprises. La proposition soulève une question centrale : le droit contemporain du bail commercial peut-il légitimement consacrer un partage obligatoire de la charge fiscale entre bailleur et preneur, rompant avec une tradition de liberté contractuelle que la jurisprudence de la troisième chambre civile de la Cour de cassation n’a jamais remise en cause ?
I. La taxe foncière dans le bail commercial : d’une charge contractuellement transférable au preneur à un partage légalement encadré
A. Le régime actuel : une liberté contractuelle de transfert consolidée par la jurisprudence
Le Code de commerce, dans sa rédaction issue de la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises, a posé un cadre de transparence des charges locatives sans toutefois interdire le transfert de la taxe foncière au preneur. L’article L. 145-40-2 du Code de commerce impose que tout contrat de location comporte un inventaire précis et limitatif des catégories de charges, impôts, taxes et redevances liés au bail, comportant l’indication de leur répartition entre le bailleur et le locataire. Cet inventaire donne lieu à un état récapitulatif annuel adressé par le bailleur au locataire dans un délai fixé par voie réglementaire. Le texte précise que le montant des impôts, taxes et redevances pouvant être imputés au locataire correspond strictement au local occupé par chaque locataire et à la quote-part des parties communes nécessaires à l’exploitation de la chose louée.
Or, contrairement à l’intention initiale affichée lors des débats parlementaires de 2014, le décret n° 2014-1317 du 3 novembre 2014, pris en application de cet article, a maintenu à l’article R. 145-35, 3° du Code de commerce la possibilité d’imputer la taxe foncière au locataire. La proposition de loi n° 2331 relève à cet égard une contradiction : alors qu’il était question, lors des débats, de supprimer purement et simplement cette imputation, le pouvoir réglementaire a opté pour le statu quo, consacrant une pratique qui fait de la taxe foncière la principale charge locative supportée par le preneur en pratique.
La Cour de cassation a, de son côté, consolidé le principe de liberté contractuelle en la matière. Par un arrêt du 28 mai 2020, publié au Bulletin, la troisième chambre civile a jugé qu’en présence d’un bail verbal, il convenait de rechercher l’existence d’un accord des parties sur le transfert au preneur de la charge de la taxe foncière, cet accord pouvant résulter du paiement antérieur de la taxe par le locataire : « Ayant retenu à bon droit qu’en présence d’un bail verbal, il convenait de rechercher l’existence d’un accord des parties sur le transfert au preneur de la charge de la taxe foncière et relevé qu’il était établi que la société Prestor avait réglé à la SCI LT la taxe foncière jusqu’en 2011, que la taxe 2012 avait fait l’objet d’une déclaration de créance admise par le juge commissaire et que l’administrateur judiciaire avait validé le paiement de la taxe 2013, la cour d’appel, qui a souverainement constaté l’accord des parties au bail initial sur ce point, antérieurement à l’ouverture de la procédure de redressement judiciaire du preneur, en a exactement déduit que la société Ocean était tenue de prendre en charge les taxes foncières après la cession du bail » (Cass. 3e civ., 28 mai 2020, n° 19-10.056, FS-P+B+I).
Par ailleurs, la troisième chambre civile a sanctionné, sur le fondement de l’obligation faite au juge de ne pas dénaturer l’écrit qui lui est soumis, les décisions des juges du fond qui refusent d’appliquer une clause claire et précise mettant la taxe foncière à la charge du locataire. Dans un arrêt du 28 septembre 2022, elle a censuré une cour d’appel qui avait retenu que le bail commercial ne mentionnait pas explicitement le remboursement au propriétaire de cette taxe particulière, alors que le bail mettait expressément à la charge du locataire l’impôt foncier : « En statuant ainsi, alors que le bail mettait expressément à la charge du locataire l’impôt foncier, la cour d’appel, qui en a dénaturé les termes clairs et précis, a violé le principe susvisé » (Cass. 3e civ., 28 sept. 2022, n° 21-20.294).
En sens inverse, la Cour de cassation a rappelé, par une décision du 25 mars 2021, qu’à défaut de clause expresse du bail mettant à la charge du preneur l’impôt foncier, ce dernier n’est pas redevable de la taxe foncière à l’égard du bailleur (Cass. 3e civ., 25 mars 2021, n° 20-13.325). Ces trois décisions dessinent un régime prétorien cohérent : la taxe foncière est transférable au preneur par l’effet de la convention des parties, à condition que la clause du bail soit expresse et dépourvue d’ambiguïté, le juge ne pouvant ni ajouter à la volonté contractuelle ni la contredire.
Dès lors, le régime actuel du bail commercial repose sur une dichotomie fondamentale entre le redevable légal de la taxe foncière et le supporteur économique de cette charge. Le propriétaire est le redevable légal en application de l’article 1380 du Code général des impôts, que l’immeuble soit occupé ou vacant, mais le contrat de bail transfère quasi systématiquement la charge économique de cette imposition au locataire. L’exposé des motifs de la proposition de loi n° 2331 souligne que cette pratique a pour effet de renchérir de 10 % à 15 % le prix de loyers déjà jugés élevés, et que ce surcoût tend à croître, la taxe foncière ayant augmenté en moyenne en France deux fois plus vite que l’indice des loyers commerciaux entre 2010 et 2020.
B. La proposition de loi n° 2331 : le plafonnement à 50 % comme outil de rééquilibrage économique
La proposition de loi n° 2331 comporte un article unique articulé en deux paragraphes. Le premier complète l’article L. 145-40-2 du Code de commerce par un alinéa ainsi rédigé : « La taxe foncière mentionnée à l’article 1380 du code général des impôts ne peut être imputée au locataire que dans la limite de la moitié de son montant ». Le second précise que cette disposition s’applique aux baux conclus ou renouvelés à compter de la promulgation de la loi et que, si l’application du plafonnement au bail renouvelé entraîne une modification des obligations des parties, « le loyer ne peut en aucun cas être majoré pour ce motif, notamment par l’effet d’une clause contractuelle ou sur le fondement de l’article L. 145-34 du code de commerce ».
L’exposé des motifs justifie cette intervention législative par un triple constat. En premier lieu, un constat économique : selon l’étude Newmark de novembre 2025, le nombre de défaillances d’entreprises tous secteurs confondus est en hausse de 6,5 % par an, dans un contexte de croissance particulièrement atone et d’envolée des charges énergétiques. En deuxième lieu, un constat territorial : le coût trop élevé des charges des commerçants et artisans amplifie la désertification des centres-villes, où l’implantation et le maintien coûtent de plus en plus cher. En troisième lieu, un constat d’iniquité : le mécanisme même de calcul de la taxe foncière des locaux commerciaux, fondé depuis 2017 sur les valeurs locatives réelles, crée une « double peine » pour le locataire, puisque l’augmentation de la valeur locative du local entraîne une hausse mécanique de la taxe foncière qu’il supporte.
L’exposé des motifs relève également que seul le propriétaire, par ses investissements et ses choix d’affectation des locaux, peut réellement maîtriser la valeur des locaux loués, de sorte que le locataire subit les conséquences fiscales de décisions auxquelles il est étranger. Cette dissociation entre le pouvoir de décision sur l’assiette de l’impôt et la charge économique de celui-ci constitue, selon les termes mêmes de la proposition, une injustice fondamentale que le législateur entend corriger.
En conséquence, le dispositif proposé opère un rééquilibrage par plafonnement plutôt que par suppression. Le choix de la moitié, plutôt que de la totalité, traduit une recherche de compromis entre la protection du locataire et la préservation des intérêts du bailleur. L’exposé des motifs précise à cet égard que le dispositif « bénéficiera tant aux TPE et PME qu’aux enseignes de réseau qui constituent un levier d’attractivité commerciale pour les centres-villes », sans pour autant remettre en cause la totalité de la charge fiscale supportée par les propriétaires.
La proposition s’inscrit dans un mouvement législatif plus large de rééquilibrage des baux commerciaux, dont la loi n° 2026-403 du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique constitue la manifestation la plus récente. Cette dernière a notamment introduit la mensualisation des loyers, le plafonnement du dépôt de garantie et la redéfinition du droit de préférence du locataire. La proposition de loi n° 2331 prolonge cette dynamique en s’attaquant à ce que l’exposé des motifs qualifie de « second loyer », c’est-à-dire la charge fiscale que le locataire assume en sus du loyer facial.
II. Les conséquences de la réforme sur l’économie du bail commercial et ses limites
A. L’impact sur la négociation du loyer et le risque de contournement contractuel
L’innovation la plus significative de la proposition de loi n° 2331 réside dans son second paragraphe, qui prohibe expressément toute majoration du loyer destinée à compenser le plafonnement de l’imputation de la taxe foncière. Le texte écarte deux voies de contournement que les bailleurs pourraient être tentés d’emprunter : la voie contractuelle, par l’insertion d’une clause de majoration du loyer facial, et la voie légale, par le jeu du déplafonnement du loyer de renouvellement sur le fondement de l’article L. 145-34 du Code de commerce.
Cette prohibition mérite une attention particulière au regard de la jurisprudence de la troisième chambre civile relative à la force obligatoire des conventions. Dans un arrêt du 3 juin 2021, la Cour de cassation a rappelé que les clauses du bail mettant à la charge du locataire « toutes les charges, quelle qu’en soit la nature, y compris les frais d’entretien ou de réparation des parties communes afférentes tant aux biens loués qu’à l’immeuble dans lequel ils se trouvent » devaient recevoir pleine application, sous réserve des exceptions expressément stipulées (Cass. 3e civ., 3 juin 2021, n° 20-14.160). La proposition de loi impose donc au juge d’écarter l’application de clauses qui, bien que claires et précises, auraient pour effet de neutraliser le plafonnement légal en augmentant le loyer facial à due concurrence.
Par ailleurs, la prohibition de toute majoration sur le fondement de l’article L. 145-34 du Code de commerce soulève une difficulté technique d’articulation avec le régime du déplafonnement. L’article L. 145-34 pose le principe du plafonnement du loyer de renouvellement à la variation de l’indice trimestriel des loyers commerciaux, tout en réservant l’hypothèse d’une modification notable des éléments mentionnés aux 1° à 4° de l’article L. 145-33 du même code. La proposition de loi n° 2331 écarte expressément cette voie, y compris lorsque la modification des obligations des parties résultant du plafonnement de la taxe foncière serait de nature à caractériser une modification notable des facteurs locaux de commercialité. Cette exclusion constitue une dérogation significative au droit commun du renouvellement, dont la constitutionnalité pourrait être discutée au regard du principe d’égalité devant les charges publiques.
La Cour de cassation a également eu l’occasion de rappeler, par un arrêt du 24 novembre 2021, les limites de l’office du juge des référés en matière de fixation de l’indemnité d’occupation, en censurant une cour d’appel qui avait fixé définitivement le montant de cette indemnité au lieu de se limiter à l’octroi d’une provision : « En présence d’une obligation pécuniaire non sérieusement contestable, le juge des référés, tenu de ne pas préjudicier au principal, ne peut accorder qu’une provision » (Cass. 3e civ., 24 nov. 2021, n° 19-26.174). Cette décision illustre la vigilance avec laquelle la Cour de cassation encadre les pouvoirs du juge en matière de fixation des charges locatives. La proposition de loi n° 2331, en imposant au juge du fond d’écarter certaines clauses et de neutraliser certains mécanismes légaux, pourrait se heurter à cette tradition de retenue judiciaire.
À cet égard, les praticiens du droit des baux commerciaux anticipent plusieurs stratégies de contournement que le texte ne prohibe pas expressément. La première consisterait à augmenter le loyer initial des nouveaux baux, en intégrant par anticipation la part de taxe foncière que le bailleur ne pourra plus refacturer au-delà de 50 %. La seconde reposerait sur la requalification de certaines charges en prestations accessoires non couvertes par le plafonnement. La troisième, plus subtile, jouerait sur la distinction entre le loyer principal et les charges, en renégociant à la hausse les provisions pour charges non concernées par le plafonnement. L’efficacité du dispositif dépendra donc largement de la capacité du juge à déjouer ces stratégies, sans pour autant porter une atteinte disproportionnée à la liberté contractuelle.
B. Les interrogations constitutionnelles et l’avenir incertain de la proposition
La proposition de loi n° 2331 soulève plusieurs questions constitutionnelles qui pourraient compromettre son adoption ou, à tout le moins, en retarder l’examen. La première tient à l’atteinte au droit de propriété, protégé par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, dont le Conseil constitutionnel a déduit la protection des conventions légalement conclues. En imposant un partage obligatoire d’une charge qui, jusqu’à présent, relevait de la seule volonté contractuelle, la proposition restreint la liberté du propriétaire de déterminer les conditions économiques de la location de son bien.
La seconde tient au principe d’égalité devant les charges publiques, consacré par l’article 13 de la Déclaration de 1789. La taxe foncière est un impôt dû par le propriétaire en raison de la détention du bien. La proposition de loi, en limitant la possibilité pour le propriétaire de répercuter cette charge sur le locataire, crée une rupture d’égalité entre les propriétaires de locaux commerciaux et les propriétaires de locaux d’habitation, pour lesquels la taxe foncière n’est pas récupérable mais dont les loyers sont encadrés par d’autres mécanismes.
La troisième interrogation porte sur la conformité du dispositif au principe de non-rétroactivité des lois, consacré par l’article 2 du Code civil. La proposition de loi exclut expressément les baux en cours de son champ d’application, précisant que le I du texte « s’applique aux baux conclus ou renouvelés à compter de la promulgation de la présente loi ». Cette précaution rédactionnelle, dictée par le souci d’éviter le grief d’une atteinte disproportionnée au droit au maintien des contrats en cours d’exécution, répond au considérant de principe du Conseil constitutionnel selon lequel le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d’intérêt général suffisant.
En tout état de cause, la proposition de loi n° 2331, déposée le 13 janvier 2026 et renvoyée à la commission des affaires économiques, n’a pas encore été inscrite à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale. Elle intervient dans un contexte politique marqué par le projet de loi Relance Logement, présenté le 24 juin 2026 par le ministre de la Ville et du Logement, qui absorbe une part significative de l’agenda parlementaire. L’examen de la proposition de loi n° 2331 pourrait ainsi être différé à la rentrée parlementaire d’octobre 2026, voire au-delà, ce qui laisse aux acteurs du secteur le temps d’anticiper et de préparer leurs arguments.
Par ailleurs, la proposition de loi pourrait être amendée lors de son examen en commission. Les représentants des bailleurs institutionnels, qui détiennent une part significative du parc locatif commercial, militent pour un plafonnement à 75 % plutôt qu’à 50 %, au motif qu’un partage trop déséquilibré compromettrait la rentabilité des investissements immobiliers commerciaux et, par contrecoup, la construction et la rénovation de locaux. Les associations de commerçants, à l’inverse, soutiennent un plafonnement total, estimant que la taxe foncière, en tant qu’impôt sur la propriété, ne devrait en aucun cas être supportée par le locataire.
Conclusion
La proposition de loi n° 2331 du 13 janvier 2026 constitue une tentative de rupture dans l’équilibre économique du bail commercial. En plafonnant à 50 % l’imputation de la taxe foncière au locataire, elle introduit dans le statut des baux commerciaux une règle impérative de partage d’une charge jusqu’alors intégralement transférable par la volonté des parties. La cohérence du dispositif avec l’objectif affiché de soutien aux commerçants et de lutte contre la désertification des centres-villes est indéniable. Les fragilités constitutionnelles que le texte comporte, en particulier au regard du droit de propriété et de la liberté contractuelle, pourraient néanmoins en compromettre l’adoption ou en atténuer la portée. L’avenir de cette proposition dépendra de la capacité du législateur à convaincre de l’existence d’un motif d’intérêt général suffisant pour justifier une telle immixtion dans l’économie des conventions, dans un contexte où la Cour de cassation, par sa jurisprudence constante, n’a eu de cesse de rappeler que la loi des parties tient lieu de loi à ceux qui l’ont faite, et où le juge constitutionnel veille à préserver les contrats légalement conclus contre les atteintes qui ne seraient pas justifiées par un impératif d’intérêt général suffisant.
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