La conciliation entre les pouvoirs de police administrative du maire ou du préfet et l’équilibre contractuel du bail commercial constitue l’une des questions les plus délicates du droit immobilier contemporain. Lorsqu’un arrêté de péril, un arrêté de mise en sécurité ou un arrêté d’insalubrité frappe l’immeuble dans lequel le preneur exploite son fonds, une tension apparaît entre l’impératif de protection de la sécurité publique et la préservation des droits respectifs du bailleur et du locataire. Le preneur, privé de la jouissance effective des lieux, peut-il cesser de payer ses loyers sans engager sa responsabilité contractuelle ? Le bailleur, tenu d’une obligation continue de délivrance, doit-il répondre des conséquences économiques de la mesure de police ? Ces interrogations, longtemps demeurées sans réponse législative expresse, ont connu un tournant décisif avec l’arrêt rendu par la troisième chambre civile de la Cour de cassation le 3 juillet 2025 [[Cass. 3e civ., 3 juill. 2025, n° 23-20.553, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/68661e4755c314fc8371044d : « l’article L. 521-2 du code de la construction et de l’habitation, dans sa rédaction issue de l’ordonnance n° 2020-1144 du 16 septembre 2020, ne prévoit la cessation de l’exigibilité des loyers que pour l’occupation d’un logement ».]] et par l’évolution législative subséquente de la loi n° 2024-1039 du 19 novembre 2024. L’étude de ce corpus, enrichi par une dizaine de décisions récentes de la troisième chambre civile, permet de dégager une construction prétorienne cohérente autour de deux piliers : l’inapplicabilité historique du régime de suspension administrative des loyers aux baux commerciaux (I) et l’affirmation corrélative des obligations civiles du bailleur face aux mesures de police (II).
I. L’inapplicabilité historique du régime de suspension des loyers aux baux commerciaux
A. L’arrêt du 3 juillet 2025 : l’affirmation d’une frontière entre logement et local commercial
L’arrêt rendu par la troisième chambre civile le 3 juillet 2025 constitue l’aboutissement d’une controverse doctrinale et judiciaire sur le champ d’application de l’article L. 521-2 du code de la construction et de l’habitation, dans sa rédaction issue de l’ordonnance n° 2020-1144 du 16 septembre 2020. En l’espèce, des bailleurs avaient donné à bail commercial un local à usage de boutique au sein d’un immeuble dont ils étaient propriétaires en indivision. Le 18 février 2021, un arrêté de péril grave et imminent les avait mis en demeure de prendre diverses mesures pour assurer la sécurité publique, notamment le maintien d’ouvertures en souffrance et l’installation d’un tunnel piétons. La locataire, la société Clafouty, avait alors assigné les bailleurs en référé aux fins de suspension des loyers à compter du 18 février 2021 et jusqu’à l’exécution des travaux prescrits. La cour d’appel de Montpellier, par un arrêt du 17 mai 2023, avait ordonné la suspension des loyers en se fondant sur l’article L. 521-2 du code de la construction et de l’habitation, estimant que ces dispositions étaient applicables aux baux commerciaux.
La Cour de cassation censure cette analyse par un attendu de principe d’une grande netteté. Elle énonce que « l’article L. 521-2 du code de la construction et de l’habitation, dans sa rédaction issue de l’ordonnance n° 2020-1144 du 16 septembre 2020, ne prévoit la cessation de l’exigibilité des loyers que pour l’occupation d’un logement » [[Cass. 3e civ., 3 juill. 2025, n° 23-20.553, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/68661e4755c314fc8371044d]]. Or, la cour d’appel n’avait pas constaté que les locaux loués comprenaient un logement, de sorte que la cassation est prononcée pour défaut de base légale. En conséquence, l’arrêt est annulé en toutes ses dispositions et l’affaire est renvoyée devant la cour d’appel de Toulouse. La portée de cette décision est d’autant plus remarquable qu’elle concerne la rédaction du texte antérieure à l’entrée en vigueur de la loi n° 2024-1039 du 19 novembre 2024, laquelle a, depuis, étendu expressément le champ de la suspension aux locaux à usage professionnel ou commercial. L’article L. 521-2 du code de la construction et de l’habitation, dans sa version en vigueur depuis le 21 novembre 2024, dispose désormais que « le loyer en principal ou toute autre somme versée en contrepartie de l’occupation du local ou de l’installation, qu’il ou elle soit à usage d’habitation, professionnel ou commercial, cesse d’être dû à compter du premier jour du mois qui suit l’envoi de la notification de l’arrêté ou de son affichage à la mairie et sur la façade de l’immeuble, jusqu’au premier jour du mois qui suit l’envoi de la notification ou l’affichage de l’arrêté de mainlevée » [[Article L. 521-2 du Code de la construction et de l’habitation, version en vigueur depuis le 21 novembre 2024, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000050623398]].
Cette évolution législative crée un régime dual fondé sur un critère temporel. Pour les arrêtés de péril ou de mise en sécurité pris avant le 21 novembre 2024, le locataire commercial ne peut se prévaloir de la suspension automatique des loyers prévue par l’article L. 521-2 du code de la construction et de l’habitation, sauf à démontrer que les locaux loués comprenaient également un logement. Pour les arrêtés postérieurs à cette date, le texte s’applique indifféremment aux locaux d’habitation, professionnels ou commerciaux. Par ailleurs, il convient de relever que le tribunal judiciaire de Bobigny, dans une décision du 19 mars 2025, a appliqué les dispositions de l’article L. 521-2 du code de la construction et de l’habitation à un bail commercial sur le fondement d’une jurisprudence antérieure de la troisième chambre civile du 17 mars 2016 [[TJ Bobigny, 19 mars 2025, n° 24/00045, https://www.courdecassation.fr/decision/67db144d98e0f07586585771]], solution qui apparaît aujourd’hui fragilisée par le revirement opéré le 3 juillet 2025 s’agissant des faits antérieurs à la réforme de 2024.
B. Le parallèle avec la jurisprudence des loyers Covid : l’autonomie de la police administrative par rapport au contrat de bail
L’arrêt du 3 juillet 2025 s’inscrit dans une ligne jurisprudentielle plus large par laquelle la troisième chambre civile refuse de faire produire aux mesures de police administrative des effets automatiques sur les obligations contractuelles des parties au bail commercial. La jurisprudence rendue à l’occasion des fermetures administratives liées à la crise sanitaire de 2020 en constitue l’illustration la plus éclairante. Dans une série d’arrêts du 30 juin 2022, la Cour de cassation a en effet jugé que « l’effet de la mesure générale et temporaire d’interdiction de recevoir du public […], sans lien direct avec la destination contractuelle du local loué, ne peut être assimilé à la perte de la chose, au sens de l’article 1722 du code civil » [[Cass. 3e civ., 30 juin 2022, n° 21-20.190, publié au Bulletin et au Rapport, https://www.courdecassation.fr/decision/62bd3d8b57b55769b38b73d0]]. La Cour ajoutait que « cette mesure générale de police administrative portant interdiction de recevoir du public n’est pas constitutive d’une inexécution, par le bailleur, de son obligation de délivrance » et que « pour échapper au paiement de ses loyers, un locataire n’est pas fondé à invoquer à son profit la force majeure résultant de cette mesure ». Ce triple rejet de la perte de la chose, de l’inexécution de l’obligation de délivrance et de la force majeure a été confirmé avec une constance remarquable.
Dès lors, l’arrêt du 15 juin 2023 est venu rappeler le principe posé par l’article 1722 du code civil selon lequel « si, pendant la durée du bail, la chose louée est détruite en totalité par cas fortuit, le bail est résilié de plein droit ; si elle n’est détruite qu’en partie, le preneur peut, suivant les circonstances, demander ou une diminution du prix, ou la résiliation même du bail » [[Cass. 3e civ., 15 juin 2023, n° 22-15.368, https://www.courdecassation.fr/decision/648aad1302075b05db4024af]]. Cette disposition, applicable aux baux commerciaux, impose une destruction matérielle de la chose louée et ne saurait être étendue à la simple impossibilité juridique d’exploiter résultant d’une mesure de police. La Cour de cassation a également jugé, par un arrêt du 7 mai 2025, que « le débiteur d’une obligation contractuelle de somme d’argent inexécutée ne peut s’exonérer de cette obligation en invoquant un cas de force majeure » [[Cass. 3e civ., 7 mai 2025, n° 24-10.097, https://www.courdecassation.fr/decision/681af5340dfb1f09369ce143 ; Cass. 3e civ., 15 juin 2023, n° 21-10.119, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/648aaca402075b05db402417 : « l’impossibilité d’exercer une activité du fait des mesures gouvernementales prises pour lutter contre la propagation du virus covid-19 ne peut exonérer un locataire à bail commercial du paiement des loyers »]].
Cette jurisprudence dessine une distinction fondamentale entre, d’une part, le régime de la police administrative, qui relève de la puissance publique et produit des effets erga omnes indépendamment du contrat de bail, et, d’autre part, le régime des obligations civiles entre bailleur et preneur, qui demeure régi par les dispositions du code civil et le statut impératif des baux commerciaux. En d’autres termes, la mesure de police administrative ne se confond ni avec l’inexécution par le bailleur de son obligation de délivrance, ni avec la perte de la chose louée au sens de l’article 1722 du code civil. Elle peut, en revanche, constituer un fait juridique dont le locataire est fondé à se prévaloir dans le cadre d’une action en responsabilité contractuelle, à charge pour lui de démontrer le manquement du bailleur à ses obligations propres.
II. Les obligations civiles du bailleur face aux mesures de police administrative
A. L’obligation continue de délivrance : un standard exigeant au service du preneur
Si le locataire commercial ne peut se prévaloir de la suspension automatique des loyers prévue par la police administrative du moins pour les faits antérieurs au 21 novembre 2024 , il conserve la faculté d’invoquer le manquement du bailleur à son obligation de délivrance, fondement civil autonome et puissant. L’article 1719 du code civil dispose que « le bailleur est obligé, par la nature du contrat, et sans qu’il soit besoin d’aucune stipulation particulière, de délivrer au preneur la chose louée » [[Article 1719 du Code civil, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000006442529]]. La troisième chambre civile a précisé la portée de cette obligation dans un arrêt du 10 juillet 2025 en énonçant que « les obligations continues du bailleur de délivrer au preneur la chose louée et de lui en assurer la jouissance paisible sont exigibles pendant toute la durée du bail, de sorte que la persistance du manquement du bailleur à celles-ci constitue un fait permettant au locataire d’exercer l’action en résiliation du bail » [[Cass. 3e civ., 10 juill. 2025, n° 23-20.491, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/686f55a63f11a71c18e869a6]].
Par ailleurs, dans un arrêt du 10 avril 2025, la Cour de cassation a précisé que « selon les articles 1719 et 1720 du code civil, le bailleur est obligé, par la nature du contrat, de délivrer au preneur la chose louée, en bon état de réparations de toute espèce, d’entretenir cette chose en état de servir à l’usage pour lequel elle a été louée, d’y faire, pendant la durée du bail, toutes les réparations qui peuvent devenir nécessaires, autres que les locatives, et d’en faire jouir paisiblement le preneur pendant la durée du bail » [[Cass. 3e civ., 10 avr. 2025, n° 23-14.974, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/67f7699e346c8e4db4347588]]. A cet égard, la Cour a ajouté qu’une « clause de non-recours, qui n’a pas pour objet de mettre à la charge du preneur certains travaux d’entretien ou de réparation, n’a pas pour effet d’exonérer le bailleur de son obligation de délivrance ». Cette solution, qui renforce la protection du preneur, est d’une particulière importance dans l’hypothèse d’un arrêté de péril ou de mise en sécurité : le bailleur ne saurait se retrancher derrière une clause contractuelle pour échapper à son obligation de remédier aux désordres ayant justifié l’intervention de l’autorité administrative.
La troisième chambre civile a également rappelé, dans un arrêt du 6 juillet 2023 publié au Bulletin, que le manquement du bailleur à son obligation de délivrance ne justifie l’exception d’inexécution opposée par le locataire qu’à la condition que les locaux aient été rendus impropres à l’usage auquel ils étaient destinés [[Cass. 3e civ., 6 juill. 2023, n° 22-15.923, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/64a65d29bbd03a05db964e45 : « Ne donne pas de base légale à sa décision […] la cour d’appel qui retient que l’exception d’inexécution opposée par le locataire est justifiée par le manquement du bailleur à une obligation essentielle du bail sans rechercher, comme il le lui était demandé, si les locaux loués avaient été rendus impropres à l’usage auquel ils étaient destinés ».]]. Cette exigence probatoire, qui pèse sur le locataire, doit être appréciée à l’aune de la mesure de police administrative : un arrêté de péril grave et imminent qui interdit l’accès à l’immeuble rend, par hypothèse, les locaux impropres à leur destination. En conséquence, le locataire peut, sous réserve d’en rapporter la preuve, opposer au bailleur une exception d’inexécution et solliciter, le cas échéant, la résiliation du bail aux torts de ce dernier ainsi que des dommages et intérêts en réparation du préjudice subi.
La Cour de cassation a par ailleurs jugé, dans un arrêt du 1er juin 2022, que « manque à son obligation de délivrance le bailleur louant un local commercial affecté d’un défaut de permis de construire » [[Cass. 3e civ., 1er juin 2022, n° 21-11.602, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/629702157c2a1fa9d4442263]]. Par analogie, un bailleur qui louerait un immeuble frappé d’un arrêté de péril sans en informer le preneur ou sans exécuter les travaux prescrits manquerait à son obligation de délivrance, dès lors que le local ne serait pas en état de servir à l’usage pour lequel il a été loué. De même, la troisième chambre civile a jugé le 19 juin 2025 que « lorsqu’un désordre apparaît en cours de bail, relevant de l’une des obligations du bailleur, que le locataire était, par suite des circonstances, seul à même de constater, le bailleur doit l’indemniser de son préjudice de jouissance à compter du jour où il en a été informé jusqu’à sa cessation » [[Cass. 3e civ., 19 juin 2025, n° 23-18.853, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/6853d9f85253664177a3e75a]]. Cette solution, rendue en matière de copropriété, est transposable aux désordres ayant justifié un arrêté de péril, et impose au bailleur une obligation d’indemnisation du préjudice de jouissance subi par le preneur à compter de la connaissance des faits.
B. L’articulation entre police administrative et responsabilité contractuelle : la recherche d’un équilibre
La question de l’articulation entre la mesure de police administrative et la responsabilité contractuelle du bailleur a été abordée par la troisième chambre civile dans un arrêt du 9 juillet 2020. En l’espèce, un arrêté de péril imminent avait été pris à l’encontre d’un immeuble dans lequel étaient exploités un café-bar-restaurant et une charcuterie en vertu de baux commerciaux. La cour d’appel de Paris avait déclaré irrecevables les demandes des locataires au motif que le bailleur, une SCI, n’était pas responsable du retard dans l’exécution des travaux, dès lors que ceux-ci relevaient de la copropriété. La Cour de cassation censure cette analyse au motif que « si les travaux prescrits par l’autorité administrative avaient été exécutés plus de trois mois après la date de l’arrêté de péril imminent, les copropriétaires, réunis en assemblée générale, les avaient approuvés dès le 7 décembre 2016, que les fonds avaient été appelés au titre de travaux urgents et que les sommes nécessaires avaient été réglées » [[Cass. 3e civ., 9 juill. 2020, n° 19-14.218, https://www.courdecassation.fr/decision/5fca4b2445949c4fa83897c0]]. En d’autres termes, le fait que les travaux relèvent de la copropriété ne libère pas le bailleur de son obligation de délivrance à l’égard du preneur, lorsque les diligences nécessaires ont été accomplies mais que leur exécution effective a été retardée par le fonctionnement de la copropriété.
Par ailleurs, il convient d’évoquer l’article 1724 du code civil, aux termes duquel « si, pendant la durée du bail, la chose louée a besoin de réparations urgentes et qui ne puissent être différées jusqu’à sa fin, le preneur doit les souffrir, quelque incommodité qu’elles lui causent, et quoiqu’il soit privé, pendant qu’elles se font, d’une partie de la chose louée. Mais, si ces réparations durent plus de vingt et un jours, le prix du bail sera diminué à proportion du temps et de la partie de la chose louée dont il aura été privé » [[Article 1724 du Code civil, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000006442792]]. Cette disposition, combinée à l’article L. 521-2, III, du code de la construction et de l’habitation, qui prévoit le maintien des effets du bail jusqu’au départ des occupants, offre au preneur une protection substantielle. Il est à noter que le III de l’article L. 521-2 mentionne expressément que « les baux et contrats d’occupation ou d’hébergement poursuivent de plein droit leurs effets, exception faite de l’obligation de paiement du loyer ou de toute somme versée en contrepartie de l’occupation, jusqu’à leur terme ou jusqu’au départ des occupants et au plus tard jusqu’à la date limite fixée par l’arrêté de traitement de l’insalubrité ou de mise en sécurité ». Cette disposition, applicable dans sa version actuelle aux baux commerciaux, assure la continuité du lien contractuel tout en suspendant l’obligation de paiement.
Enfin, l’arrêt du 6 novembre 2025, rendu par la troisième chambre civile et publié au Bulletin, a apporté une précision importante sur les effets de la transaction à l’égard du tiers codébiteur solidaire [[Cass. 3e civ., 6 nov. 2025, n° 24-10.745, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/690c49681f8a20b910eb56bf : « si la transaction est un contrat qui ne peut produire d’effet qu’entre les parties qui l’ont conclue et qu’à ce titre, un tiers ne peut se prévaloir de ses effets, elle constitue pour lui un fait juridique, de sorte que le tiers codébiteur solidaire peut invoquer les engagements contenus dans la transaction intervenue entre le créancier commun et l’un de ses coobligés, dès lors qu’il en résulte pour ce dernier un avantage dont il peut lui-même bénéficier ».]]. Bien que cette décision ne concerne pas directement la police administrative, elle illustre la porosité entre les notions de fait juridique et de contrat en matière de baux commerciaux, et confirme que les événements extérieurs au contrat telle une mesure de police administrative peuvent produire des effets juridiques entre les parties, pourvu que ces effets soient articulés avec les obligations contractuelles de chacun.
Conclusion
La confrontation du bail commercial aux mesures de police administrative révèle une construction prétorienne qui distingue nettement le plan de la suspension administrative des loyers de celui des obligations civiles du bailleur. L’arrêt du 3 juillet 2025 a clarifié que, sous l’empire de la rédaction de l’article L. 521-2 du code de la construction et de l’habitation issue de l’ordonnance de 2020, le preneur commercial ne pouvait se prévaloir d’une suspension automatique des loyers, réservée aux seuls logements. L’extension législative opérée par la loi du 19 novembre 2024 a depuis comblé cette lacune pour l’avenir, en étendant le bénéfice de la suspension aux locaux professionnels et commerciaux. En revanche, pour tous les faits antérieurs à cette date, le preneur conserve, comme alternative, la faculté d’invoquer le manquement du bailleur à son obligation continue de délivrance, fondée sur l’article 1719 du code civil et enrichie par une jurisprudence exigeante de la troisième chambre civile. Le standard de l’obligation de délivrance, conjugué à l’exigence d’indemnisation du préjudice de jouissance, offre au preneur une voie d’action complémentaire à celle de la suspension des loyers. La ligne de partage demeure néanmoins ténue entre, d’une part, la mesure de police administrative qui relève de l’autorité publique et ne se confond pas avec la défaillance contractuelle du bailleur et, d’autre part, la responsabilité civile de ce dernier, qui suppose la démonstration d’un manquement à ses obligations propres. Le praticien veillera, dans chaque hypothèse, à caractériser le fondement juridique le plus adapté à la situation de fait, en tenant compte du critère temporel instauré par la réforme de 2024 et de la dualité des régimes qui en résulte.
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