Vous avez signé un compromis de vente pour votre appartement à Paris, votre pavillon à Boulogne-Billancourt ou votre terrain à Cergy, au prix de 480 000 euros, et le notaire vous transmet la réponse de la collectivité : elle exerce son droit de préemption, mais à 380 000 euros seulement. La vente convenue avec votre acquéreur se trouve bloquée, le prix que la mairie propose ne correspond ni à votre accord ni à votre plan de financement, et vous ignorez si vous pouvez refuser, si vous devez saisir un juge et devant qui, et ce qui arrivera à votre acquéreur pendant ce temps. Cette situation est courante à Paris et en Île-de-France, où le droit de préemption urbain couvre des périmètres très larges et où les collectivités, soumises à leurs propres contraintes budgétaires et à l’évaluation du service des domaines, proposent fréquemment un prix inférieur à celui de la déclaration d’intention d’aliéner. La procédure qui s’ouvre alors obéit à des règles précises : délai de réponse de deux mois, fixation du prix par le juge de l’expropriation à défaut d’accord, droit pour chaque partie de se retirer, et voies de recours distinctes selon que vous contestez le prix ou la légalité même de la préemption. Cet article décrit ces règles à partir des textes en vigueur et de décisions récentes, puis indique la méthode concrète pour répondre à une offre minorée et défendre vos intérêts, à Paris et en Île-de-France comme ailleurs.
I. L’offre de la mairie à un prix inférieur : cadre légal et fixation judiciaire du prix
A. La déclaration d’intention d’aliéner, le délai de deux mois et les trois réponses possibles de la collectivité
Le droit de préemption urbain naît d’une délibération de la commune : « Les communes dotées d’un plan d’occupation des sols rendu public ou d’un plan local d’urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d’urbanisation future délimitées par ce plan » (article L. 211-1 du code de l’urbanisme). Ce droit ne s’exerce que dans un but d’intérêt général : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 » (article L. 210-1 du code de l’urbanisme). Sont notamment soumis à ce droit « Tout immeuble ou ensemble de droits sociaux donnant vocation à l’attribution en propriété ou en jouissance d’un immeuble ou d’une partie d’immeuble, bâti ou non bâti, lorsqu’ils sont aliénés, à titre onéreux, sous quelque forme que ce soit » (article L. 213-1 du code de l’urbanisme). Avant toute vente, le propriétaire doit donc purger ce droit par une déclaration d’intention d’aliéner, adressée en mairie, qui mentionne le prix et les conditions de la vente projetée.
« Toute aliénation visée à l’article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien » (article L. 213-2 du code de l’urbanisme). Le même article précise que « Cette déclaration comporte obligatoirement l’indication du prix et des conditions de l’aliénation projetée ou, en cas d’adjudication, l’estimation du bien ou sa mise à prix ». Le titulaire du droit de préemption dispose alors d’un délai de deux mois pour répondre, délai qui court à compter de la réception de la déclaration complète en mairie, et « Le silence gardé par le titulaire du droit de préemption dans le délai de deux mois qui lui est imparti par l’article L. 213-2 vaut renonciation à l’exercice de ce droit » (article R. 213-7 du code de l’urbanisme). Pendant ce délai, la collectivité peut adresser au propriétaire une demande unique de communication de pièces permettant d’apprécier la consistance et l’état de l’immeuble, et cette demande suspend le délai de deux mois jusqu’à réception des documents, selon le même article L. 213-2. Concrètement, trois réponses sont possibles : la collectivité acquiert au prix et aux conditions de la déclaration, elle renonce expressément ou par son silence, ou elle propose d’acquérir à un prix inférieur, ce qui ouvre la phase judiciaire de fixation du prix. Lorsque la collectivité acquiert par l’intermédiaire d’un opérateur, rappelons que « Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l’Etat, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d’une opération d’aménagement » (article L. 213-3 du code de l’urbanisme), situation fréquente en Île-de-France avec les établissements publics territoriaux et leurs concessionnaires d’aménagement. Pour une présentation générale de la déclaration, des délais et des recours contre la décision elle-même, le lecteur peut se reporter à l’analyse d’ensemble du droit de préemption de la mairie, de la déclaration d’intention d’aliéner au contentieux, qui constitue la page de référence de cette analyse.
Le cas symétrique mérite d’être connu : tout propriétaire d’un bien soumis au droit de préemption peut lui-même proposer l’acquisition à la collectivité en indiquant le prix demandé, et « Le titulaire doit se prononcer dans un délai de deux mois à compter de ladite proposition » (article L. 211-5 du code de l’urbanisme). En cas de refus ou d’absence de réponse dans ce délai de deux mois, le propriétaire bénéficie des dispositions de l’article L. 213-8, c’est-à-dire de la possibilité de vendre librement, selon le même article L. 211-5. Cette voie, dite de mise en demeure d’acquérir, permet au propriétaire qui ne trouve pas d’acquéreur ou qui souhaite sortir d’une indivision de forcer la collectivité à se prononcer, mais elle obéit aux mêmes règles de fixation judiciaire du prix en cas de désaccord : « A défaut d’accord amiable, le prix est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation selon les règles mentionnées à l’article L. 213-4 », toujours selon l’article L. 211-5. La vigilance s’impose donc dès la déclaration : le prix indiqué engage la suite, car c’est par rapport à lui que se mesurera l’écart avec l’offre de la collectivité et, le cas échéant, le prix fixé par le juge.
B. Le prix minoré et le juge de l’expropriation : date de référence, absence d’indemnité accessoire et consignation
Lorsque la collectivité propose un prix inférieur à celui de la déclaration et que le vendeur le refuse, le prix est fixé par le juge : « A défaut d’accord amiable, le prix d’acquisition est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation ; ce prix est exclusif de toute indemnité accessoire, et notamment de l’indemnité de réemploi » (article L. 213-4 du code de l’urbanisme). Deux conséquences pratiques découlent de ce texte. D’abord, le vendeur ne perçoit ni indemnité de réemploi ni indemnité accessoire : le prix judiciaire couvre le bien seul, à la différence d’une expropriation où de telles indemnités existent. Ensuite, l’évaluation suit les règles de l’expropriation, avec une date de référence figée : pour les biens situés hors zone d’aménagement différé, cette date est celle à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le plan d’occupation des sols, ou approuvant, révisant ou modifiant le plan local d’urbanisme et délimitant la zone dans laquelle est situé le bien, selon le même article L. 213-4. Les améliorations ou transformations réalisées par le propriétaire après cette date ne sont pas présumées spéculatives, et à défaut de références amiables suffisantes dans la même zone, il peut être tenu compte de mutations intervenues pour des biens comparables dans des zones comparables, toujours selon cet article.
La saisine du juge obéit elle-même à une garantie financière : « le titulaire du droit de préemption doit consigner une somme égale à 15 % de l’évaluation faite par le directeur départemental des finances publiques » (article L. 213-4-1 du code de l’urbanisme). Le même article ajoute qu’« A défaut de notification d’une copie du récépissé de consignation à la juridiction et au propriétaire dans le délai de trois mois à compter de la saisine de cette juridiction, le titulaire du droit de préemption est réputé avoir renoncé à l’acquisition ou à l’exercice du droit de préemption ». Ce délai de trois mois court donc à compter de la saisine du juge, et son non-respect fait présumer la renonciation de la collectivité, d’après le même article L. 213-4-1. Le vendeur a donc intérêt à vérifier, dès la saisine, que cette consignation a été effectuée et notifiée : son absence met fin à la procédure au profit de la vente libre. Devant le juge, la collectivité est assistée du commissaire du Gouvernement, qui présente l’évaluation du service des domaines, tandis que le vendeur doit produire ses propres références de transactions comparables, ses pièces descriptives du bien et, si nécessaire, une expertise amiable.
Un exemple francilien récent illustre cette phase judiciaire. Par jugement du 11 mars 2026, le juge de l’expropriation de la Seine-Saint-Denis, saisi dans le cadre d’un droit de préemption urbain exercé par l’intermédiaire de la Société de requalification des quartiers anciens (SOREQA), concessionnaire d’une opération de traitement de l’habitat dégradé, a fixé à 805 600 euros, en valeur libre, le prix de vente dû par la Société de requalification des quartiers anciens (SOREQA) dans le cadre de la préemption (tribunal judiciaire de Bobigny, juridiction de l’expropriation, 11 mars 2026, RG 25/00061). La décision, rendue après visite des lieux et débats avec le commissaire du Gouvernement, fixe ainsi un prix en valeur libre pour un ensemble immobilier d’une superficie utile de 424 mètres carrés avec arrière-cour, et condamne l’acquéreur aux dépens et à 3 000 euros au titre de l’article 700 du code de procédure civile. Cet exemple montre que le juge tranche au vu de l’état réel du bien et des références de marché, et que son prix peut s’écarter sensiblement tant de l’offre de la collectivité que du prix de la déclaration : ni le vendeur ni la collectivité ne connaissent à l’avance le résultat, ce qui donne à chacun une raison sérieuse de transiger avant ou pendant l’instance.
II. Vendeur et acquéreur face à la préemption à prix minoré : répondre, contester et sortir
A. La réponse du vendeur après la fixation judiciaire : accepter, retirer son offre ou vendre librement, et les pratiques à Paris et en Île-de-France
Le vendeur n’est jamais prisonnier de la procédure de prix. « A défaut d’accord sur le prix, tout propriétaire d’un bien soumis au droit de préemption, qui a manifesté son intention d’aliéner ledit bien, peut ultérieurement retirer son offre » (article L. 213-7 du code de l’urbanisme). Symétriquement, « le titulaire du droit de préemption peut renoncer en cours de procédure à l’exercice de son droit à défaut d’accord sur le prix », selon le même article L. 213-7. Une fois le juge saisi et le prix fixé, un nouveau temps de réflexion s’ouvre : « En cas de fixation judiciaire du prix, et pendant un délai de deux mois après que la décision juridictionnelle est devenue définitive, les parties peuvent accepter le prix fixé par la juridiction ou renoncer à la mutation », et « Le silence des parties dans ce délai vaut acceptation du prix fixé par le juge et transfert de propriété, à l’issue de ce délai, au profit du titulaire du droit de préemption », toujours selon l’article L. 213-7. Ce délai de deux mois court donc après que la décision du juge est devenue définitive, c’est-à-dire une fois les voies de recours expirées ou épuisées, et le silence vaut ici acceptation, à l’inverse du silence de deux mois suivant la déclaration qui vaut renonciation, d’après la combinaison des articles L. 213-7 et R. 213-7. Le vendeur qui estime le prix judiciaire insuffisant doit donc manifester expressément sa renonciation dans ce délai de deux mois ; à défaut, la propriété est transférée à la collectivité au prix fixé.
Si la collectivité renonce avant toute fixation judiciaire du prix, le vendeur retrouve sa liberté encadrée : « Si le titulaire du droit de préemption a renoncé à l’exercice de son droit avant fixation judiciaire du prix, le propriétaire peut réaliser la vente de son bien au prix indiqué dans sa déclaration révisé, s’il y a lieu, en fonction des variations du coût de la construction constatées par l’Institut national de la statistique et des études économiques depuis la date de cette déclaration » (article L. 213-8 du code de l’urbanisme). Le même article ajoute que « Si le propriétaire n’a pas réalisé la vente de son bien sous forme authentique dans le délai de trois ans à compter de la renonciation au droit de préemption, il dépose une nouvelle déclaration préalable mentionnée à l’article L. 213-2 », et qu’au cas où la collectivité a renoncé après fixation judiciaire du prix, « il ne peut plus l’exercer à l’égard du même propriétaire pendant un délai de cinq ans à compter de la décision juridictionnelle devenue définitive », selon le même article L. 213-8. Ces délais de trois ans et de cinq ans courent donc respectivement à compter de la renonciation et à compter de la décision juridictionnelle devenue définitive, d’après le même article. Autre garde-fou : « Le prix d’acquisition est payé ou, en cas d’obstacle au paiement, consigné dans les quatre mois qui suivent soit la décision d’acquérir le bien au prix indiqué par le vendeur ou accepté par lui, soit la décision définitive de la juridiction compétente en matière d’expropriation, soit la date de l’acte ou du jugement d’adjudication », et « En cas de non-respect du délai prévu au deuxième alinéa du présent article, le vendeur peut aliéner librement son bien » (article L. 213-14 du code de l’urbanisme). Ce délai de quatre mois court donc à compter de la décision d’acquérir ou de la décision définitive du juge, et son dépassement rend au vendeur sa liberté de vendre, selon le même article L. 213-14.
À Paris et en Île-de-France, plusieurs particularités doivent retenir l’attention. La juridiction compétente pour fixer le prix est le juge de l’expropriation du tribunal judiciaire du lieu du bien : à Paris, il s’agit du juge de l’expropriation du tribunal judiciaire de Paris, et pour les autres départements franciliens, de celui du tribunal judiciaire territorialement compétent, comme celui de Bobigny pour la Seine-Saint-Denis dans l’exemple cité. Le titulaire du droit est souvent, en petite couronne, un établissement public territorial agissant par délégation ou par concessionnaire d’aménagement, et la décision de préempter à un prix inférieur doit être prise par l’autorité compétente et notifiée au vendeur dans le délai de deux mois suivant la déclaration. Les pièces à préparer dès la réception de l’offre minorée sont les suivantes : la déclaration d’intention d’aliéner et son accusé de réception, l’offre de la collectivité et l’évaluation du service des domaines si elle est communiquée, le compromis signé avec l’acquéreur initial, des références de ventes comparables dans le quartier à des dates proches, et tout diagnostic ou devis établissant l’état réel du bien. Le canal procédural diffère selon l’objet : la contestation du prix relève du juge judiciaire de l’expropriation, tandis que la contestation de la légalité de la décision de préempter relève du tribunal administratif, et les deux voies peuvent être menées en parallèle avec des effets distincts, comme l’expose la suite.
B. Contester la décision elle-même, sanctionner l’absence de déclaration et protéger l’acquéreur évincé
Outre le débat sur le prix, la décision de préempter peut être attaquée pour illégalité devant le juge administratif. « Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé », et les collectivités ne peuvent légalement préempter « si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date », et exige que la décision mentionne ce projet, le texte exact visant le cas où « si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption » (Conseil d’État, 1ère chambre, 13 mars 2019, n° 419259, ECLI:FR:CECHS:2019:419259.20190313). Le Conseil d’État ajoute que « la mise en oeuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l’objet de l’opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant », mais que « la légalité d’une décision de préemption n’est toutefois pas subordonnée à l’exigence que la collectivité ne puisse réaliser l’opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l’exercice de ce droit », selon la même décision. En pratique, le recours en annulation doit être formé devant le tribunal administratif dans le délai de deux mois suivant la notification de la décision de préemption, délai de droit commun du recours pour excès de pouvoir qui court à compter de cette notification. Les moyens utiles portent sur l’incompétence de l’auteur de la décision, l’absence de mention de l’objet, l’inexistence d’un projet réel à la date de la décision, l’erreur manifeste dans l’appréciation de l’intérêt général ou le détournement de pouvoir, par exemple lorsque la préemption servirait en réalité les intérêts d’un acquéreur pressenti sans projet d’aménagement.
Ce contrôle n’est pas théorique, mais il exige une démonstration précise. Par arrêt du 7 juillet 2022, la cour administrative d’appel de Paris a ainsi rejeté le recours de plusieurs requérants contre la décision du 9 septembre 2019 par laquelle le maire de Saint-Ouen-sur-Seine avait exercé le droit de préemption urbain sur un bien situé 80, rue des Rosiers : « La requête de M. L… C…, M. D… F…, M. O… K… et M. A… K…, est rejetée » (CAA Paris, 1ère chambre, 7 juillet 2022, n° 21PA04896, 21PA04896). Le tribunal administratif de Montreuil avait déjà rejeté leur demande par jugement du 22 juin 2021, et la cour a confirmé cette solution. Cette décision rappelle que l’acquéreur évincé comme le vendeur peuvent agir, mais que le juge vérifie concrètement la motivation et le projet : un recours qui se borne à critiquer le prix ou à invoquer un préjudice commercial sans démontrer l’illégalité de la décision est voué à l’échec. D’où l’importance de demander dès le départ la communication de la décision complète, de sa motivation et des délibérations qui la fondent, puis de choisir entre la contestation du prix devant le juge de l’expropriation et l’annulation de la décision devant le juge administratif, voire de combiner les deux lorsque chaque voie présente un moyen sérieux.
Le sort de la vente conclue sans déclaration purgeante doit également être connu. Par jugement du 9 janvier 2026, le tribunal judiciaire d’Évry a prononcé la nullité d’une vente signée le 6 février 2020 portant sur un atelier et un terrain, vente conclue sans que la déclaration d’intention d’aliéner ait été déposée, et a rappelé qu’en cas de nullité il y a lieu de remettre les parties en l’état où elles se trouvaient au moment de la vente annulée, ce qui suppose la restitution du prix par le vendeur, la restitution des parcelles par les acquéreurs et le règlement des fruits et des frais engagés (tribunal judiciaire d’Évry, 1ère chambre A, 9 janvier 2026, RG 21/04900). Le tribunal a en revanche rejeté la demande de la commune tendant à enjoindre au vendeur de déposer une déclaration au prix initial de 110 000 euros, ainsi que les demandes de dommages et intérêts. Cette décision illustre la sanction de l’article L. 213-2 : la vente passée sans déclaration est nulle, et tout intéressé, à commencer par la collectivité titulaire du droit, peut agir en nullité. Pour le vendeur comme pour l’acquéreur et le notaire, la leçon est directe : aucune vente d’un bien situé en zone de préemption ne doit être signée sans déclaration préalable et sans attendre l’expiration du délai de deux mois ou la renonciation expresse de la collectivité.
Enfin, la préemption ne s’achève pas avec l’acte d’acquisition. « Les biens acquis par exercice du droit de préemption doivent être utilisés ou aliénés pour l’un des objets mentionnés au premier alinéa de l’article L. 210-1 » (article L. 213-11 du code de l’urbanisme). Et « Si le titulaire du droit de préemption décide d’utiliser ou d’aliéner pour d’autres objets que ceux mentionnés au premier alinéa de l’article L. 210-1 un bien acquis depuis moins de cinq ans par exercice de ce droit », des obligations d’information et de proposition au profit des anciens propriétaires s’appliquent, selon le même article L. 213-11. Ce délai de cinq ans court donc à compter de l’acquisition par préemption, d’après le même article. En cas de manquement, « les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel saisissent le tribunal de l’ordre judiciaire d’une action en dommages-intérêts contre le titulaire du droit de préemption », et « L’action en dommages et intérêts se prescrit par cinq ans », notamment « à compter de la mention de l’affectation ou de l’aliénation du bien au registre mentionné à l’article L. 213-13 » (article L. 213-12 du code de l’urbanisme). Ce délai de prescription de cinq ans court donc à compter de la mention au registre, selon le même article L. 213-12. Quant à l’acquéreur initial évincé par la préemption, il ne peut contraindre ni le vendeur ni la collectivité à lui céder le bien, mais il peut rechercher la responsabilité de son vendeur si celui-ci a manqué à ses obligations d’information ou de loyauté, et vérifier avec son notaire le jeu des conditions suspensives du compromis, notamment celle tenant à la purge du droit de préemption.
En conclusion, la mairie peut légalement proposer un prix inférieur à celui de votre déclaration, mais elle ne peut pas vous l’imposer : à défaut d’accord, le prix est fixé par le juge de l’expropriation, sans indemnité accessoire, et chaque partie dispose ensuite d’un délai de deux mois après la décision devenue définitive pour accepter ou renoncer, le silence valant acceptation. Pendant toute la procédure, vérifiez la consignation de 15 % dans les trois mois de la saisine, le paiement dans les quatre mois de la décision et la régularité de la décision elle-même, en distinguant la contestation du prix devant le juge judiciaire de la contestation de la légalité devant le juge administratif. Si la collectivité renonce, vendez dans les trois ans au prix déclaré ou déposez une nouvelle déclaration ; si elle a acquis puis détourne le bien de son objet dans les cinq ans, l’action en dommages et intérêts reste ouverte. Face à une offre minorée, faites dater chaque étape, conservez chaque notification et ne laissez passer aucun des délais qui, tour à tour, protègent le vendeur vigilant et sanctionnent le vendeur inactif.