Un exploitant signe un bail rural pour agrandir son parcellaire, exploite les terres pendant plusieurs années, puis reçoit une mise en demeure du préfet : l’autorisation d’exploiter fait défaut. De son côté, le bailleur découvre que son fermier s’est agrandi sans droit et s’interroge sur l’annulation du bail. Entre les deux, l’administration prononce parfois une amende calculée à l’hectare, tandis qu’un candidat évincé demande au tribunal le droit d’exploiter le fonds. Ces situations sont fréquentes dans les zones où les seuils du contrôle des structures sont bas et où les agrandissements se font au gré des opportunités, sans passage préalable par la demande d’autorisation.
Le droit rural tranche ces litiges par un mécanisme en trois temps : la validité du bail est subordonnée à l’autorisation lorsque l’opération entre dans le champ du contrôle, la nullité du bail suppose une mise en demeure restée sans effet, et l’exploitation maintenue malgré le refus expose à des sanctions administratives et à la perte du fonds au profit d’un autre exploitant. Chaque étape obéit à des conditions strictes de personnes, de délais et de juridictions, que preneurs et bailleurs ont intérêt à connaître avant d’agir.
La première partie expose quand l’autorisation d’exploiter conditionne la validité du bail rural et comment la nullité est prononcée. La seconde décrit les sanctions encourues, les recours contre le refus d’autorisation et les voies de régularisation. L’ensemble s’appuie sur les textes du code rural et de la pêche maritime en vigueur au 12 septembre 2026 et sur trois décisions récentes : un arrêt de la Cour de cassation du 26 octobre 2023 sur la prescription de l’action en nullité, un arrêt de la cour administrative d’appel de Lyon du 26 mars 2025 sur le refus d’autorisation entre candidats concurrents et les règles procédurales applicables devant le tribunal paritaire des baux ruraux.
I. L’autorisation d’exploiter, condition de validité du bail rural
Le contrôle des structures ne s’applique pas à toutes les mises en valeur. Il faut d’abord déterminer si l’opération du preneur entre dans son champ, puis en tirer les conséquences sur le bail conclu.
A. Les opérations soumises et l’information due au bailleur
L’article L. 331-2 du code rural et de la pêche maritime soumet à autorisation préalable plusieurs catégories d’opérations, au premier rang desquelles figurent : Les installations, les agrandissements ou les réunions d’exploitations agricoles au bénéfice d’une exploitation agricole mise en valeur par une ou plusieurs personnes physiques ou morales, lorsque la surface totale qu’il est envisagé de mettre en valeur excède le seuil fixé par le schéma directeur régional des exploitations agricoles. Le critère déterminant est donc la surface totale mise en valeur après l’opération, comparée au seuil fixé par le schéma directeur régional des exploitations agricoles, dit SDREA, propre à chaque région.
D’autres opérations sont soumises à autorisation quelle que soit la superficie en cause. Tel est le cas des installations, agrandissements ou réunions qui ont pour effet de supprimer une exploitation dépassant le seuil ou de la ramener en deçà, ou de priver une exploitation d’un bâtiment essentiel à son fonctionnement sans reconstruction ni remplacement. Le sont également les opérations au bénéfice d’une exploitation dont l’un des membres exploitants ne remplit pas les conditions de capacité ou d’expérience professionnelle, ou qui ne comporte aucun membre ayant la qualité d’exploitant, ainsi que certains cas d’exploitants pluriactifs aux revenus extra-agricoles élevés, les agrandissements éloignés du siège au-delà du maximum fixé par le SDREA et les créations ou extensions d’ateliers hors sol au-delà du seuil régional.
Un assouplissement existe pour les transmissions familiales : les opérations soumises à autorisation sont, par dérogation, soumises à simple déclaration préalable lorsque le bien est reçu par donation, location, vente ou succession d’un parent ou allié jusqu’au troisième degré inclus, à quatre conditions cumulatives tenant à la capacité du déclarant, à la liberté de location des biens, à leur détention depuis neuf ans au moins par le parent et à leur destination à l’installation ou à la consolidation dans la limite du seuil régional. Cette déclaration ne dispense pas de vigilance : si l’une des conditions manque, l’autorisation redevient exigée.
Côté bail, l’article L. 331-6 du code rural et de la pêche maritime impose au preneur une obligation d’information précise : Tout preneur doit faire connaître au bailleur, au moment de la conclusion du bail ou de la prise d’effet de la cession de bail selon les cas, la superficie et la nature des biens qu’il exploite ; mention expresse en est faite dans le bail. Le bailleur doit donc exiger cette mention et vérifier la situation du candidat avant de signer, car la suite du texte fait peser sur le bail lui-même le poids de l’autorisation manquante : Si le preneur est tenu d’obtenir une autorisation d’exploiter en application de l’article L. 331-2, la validité du bail ou de sa cession est subordonnée à l’octroi de cette autorisation.
La procédure administrative entourant la demande est elle-même encadrée. L’article L. 331-3 du code rural et de la pêche maritime prévoit que L’autorité administrative assure la publicité des demandes d’autorisation dont elle est saisie, selon des modalités définies par décret et qu’Elle vérifie, compte tenu des motifs de refus prévus à l’article L. 331-3-1, si les conditions de l’opération permettent de délivrer l’autorisation mentionnée à l’article L. 331-2 et se prononce sur la demande d’autorisation par une décision motivée. La publicité permet aux concurrents de déposer leur propre candidature, et la décision motivée ouvre la voie au recours juridictionnel en cas de refus.
L’arrêt rendu par la cour administrative d’appel de Lyon le 26 mars 2025 sous le numéro 23LY03682 illustre concrètement cette concurrence entre candidatures (lire la décision sur Legifrance). Une société civile agricole immobilière avait demandé au tribunal administratif de Dijon l’annulation du refus opposé le 14 avril 2022 par le préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté à sa demande d’autorisation d’exploiter près de 96 hectares, avant de saisir la cour d’appel après le rejet de sa demande par jugement du 3 octobre 2023. La société contestait la motivation de l’arrêté, la légalité du schéma régional, la comparaison avec l’exploitation concurrente et l’appréciation portée par le préfet sur les priorités et les points attribués à chacun.
La cour a rejeté la requête. Elle a jugé que le préfet avait comparé les mérites des deux candidatures par application de la grille d’appréciation annexée au SDREA et établi le rang de priorité de chacune, retenant 30 points pour la société requérante contre 90 points pour l’exploitation concurrente, avant de relever que cette dernière relevait d’un rang de priorité supérieur, de sorte que : le préfet n’a pas commis l’erreur de droit alléguée. La société a en outre été condamnée à verser 1 000 euros à ses adversaires au titre des frais de litige. L’enseignement pratique est net : face à un concurrent mieux classé au regard des priorités régionales, qui privilégient notamment l’installation, la consolidation et le maintien d’exploitations viables, la contestation du refus suppose de démontrer une erreur précise dans l’application de la grille ou dans le classement, et non une simple préférence pour son propre projet.
B. La nullité du bail : qui agit, devant qui et à quelles conditions
Lorsque l’autorisation était exigée et fait défaut, l’article L. 331-6 organise la sanction civile : Le refus définitif de l’autorisation ou le fait de ne pas avoir présenté la demande d’autorisation exigée en application de l’article L. 331-2 dans le délai imparti par l’autorité administrative en application du premier alinéa de l’article L. 331-7 emporte la nullité du bail que le préfet du département dans lequel se trouve le bien objet du bail, le bailleur ou la société d’aménagement foncier et d’établissement rural, lorsqu’elle exerce son droit de préemption, peut faire prononcer par le tribunal paritaire des baux ruraux. Trois demandeurs seulement ont qualité pour agir : le préfet du département de situation des biens, le bailleur et la SAFER lorsqu’elle exerce son droit de préemption. Le preneur en infraction, pas plus que le concurrent évincé, ne peut demander lui-même cette nullité. Le juge compétent est le tribunal paritaire des baux ruraux, formation paritaire du tribunal judiciaire spécialisée dans le fermage.
Condition préalable souvent ignorée des bailleurs pressés : l’action en nullité suppose une mise en demeure administrative restée sans effet. La Cour de cassation l’a rappelé dans son arrêt du 26 octobre 2023, pourvoi numéro 21-24.231 (lire l’arrêt sur le site de la Cour de cassation) : l’exercice de l’action en nullité du bail rural, ouverte par l’article L. 331-6 du code rural et de la pêche maritime, suppose, dans tous les cas, que le locataire contrevenant au contrôle des structures ait été mis en demeure et que le délai imparti soit expiré. Sans mise en demeure du préfet prescrivant au preneur de déposer une demande d’autorisation ou, en cas de refus déjà notifié, de cesser l’exploitation, et sans expiration du délai imparti, le tribunal paritaire ne peut pas prononcer la nullité. Le bailleur qui assigne directement en nullité sans s’être assuré de cette mise en demeure s’expose au rejet de sa demande.
Cette exigence éclaire la prescription de l’action. L’article 2224 du code civil dispose que : Les actions personnelles ou mobilières se prescrivent par cinq ans à compter du jour où le titulaire d’un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l’exercer. Appliquée à l’action en nullité du bail rural pour défaut d’autorisation, cette règle a donné lieu à un débat nourri : le délai court-il dès la conclusion du bail, comme le soutenaient les preneurs, ou seulement lorsque le demandeur a eu connaissance de l’irrégularité administrative ? Dans l’affaire jugée le 26 octobre 2023, la société exploitante soutenait que l’action introduite le 2 avril 2019 était prescrite car les baux dataient des 30 décembre 2011 et 30 novembre 2012, tandis que la mise en demeure n’avait été adressée que le 17 décembre 2019.
La Cour de cassation a tranché en faveur du second terme : l’action en nullité d’un bail formée sur le fondement de l’article L. 331-6 précité se prescrit par cinq ans à compter du jour où le titulaire de l’action a connu ou aurait dû connaître qu’était expiré le délai imparti au locataire, dans la mise en demeure prévue par l’article L. 331-7 précité, pour régulariser sa situation. En l’espèce, la demande en justice datait du 2 avril 2019 et la mise en demeure du 17 décembre 2019, de sorte que l’action n’était pas prescrite. Concrètement, le bailleur qui découvre tardivement l’agrandissement irrégulier de son fermier n’est pas enfermé par la date de signature du bail : le délai de cinq ans court à partir du moment où il a connu ou aurait dû connaître l’expiration du délai de régularisation fixé par la mise en demeure. Symétriquement, le preneur ne peut pas se prévaloir de l’ancienneté du bail pour échapper à la nullité si la procédure administrative n’a été engagée que récemment. La doctrine des cabinets d’affaires a relevé la portée de cet arrêt sur la prescription et sur l’auteur de la demande d’autorisation en cas d’agrandissement, ce qui confirme l’attention portée par les praticiens à cette solution.
L’affaire jugée le 26 octobre 2023 éclaire aussi la procédure suivie devant les juges du fond. La société d’exploitation concernée avait conclu deux baux ruraux, l’un en décembre 2011 avec une bailleresse personne physique, l’autre en novembre 2012 avec une société civile immobilière devenue groupement foncier agricole, puis l’un de ses associés s’y est installé en 2018 alors qu’il était déjà exploitant et associé d’une autre société agricole. Assignée en nullité de ses baux en avril 2019 devant le tribunal paritaire, la société avait obtenu gain de cause en appel à Caen le 16 septembre 2021 sur le terrain de la prescription, avant que la Cour de cassation ne censure ce raisonnement par un motif de pur droit substitué aux motifs critiqués et ne prononce une cassation partielle (lire l’arrêt sur le site de la Cour de cassation). Pour les plaideurs, l’enseignement est double : la cour d’appel reste tenue de vérifier la mise en demeure et sa date avant de déclarer l’action prescrite, et la Cour de cassation contrôle l’application des articles L. 331-6 et L. 331-7 au soutien de la recevabilité de l’action.
Une fois la nullité prononcée, le bail disparaît rétroactivement et le preneur doit libérer les terres. Le propriétaire peut alors consentir un nouveau bail volontaire à un candidat en règle avec le contrôle des structures, ou vendre son fonds. Il ne peut en revanche pas choisir librement n’importe quel successeur si une procédure d’attribution judiciaire est engagée en application de l’article L. 331-10, examinée dans la seconde partie. Le preneur évincé peut par ailleurs se voir réclamer une indemnité d’occupation pour la période d’exploitation sans droit, selon les règles de droit commun de l’occupation sans titre, distinctes du fermage du bail annulé. Chaque situation appelle une évaluation chiffrée avant d’engager l’action, car l’annulation du bail ne règle ni le sort des récoltes en terre ni celui des améliorations apportées au fonds.
II. Sanctions, recours et sortie de l’irrégularité
Parallèlement à l’action civile en nullité, l’administration dispose de ses propres leviers : mise en demeure, sanction pécuniaire et privation des aides. Le preneur dispose en retour de recours contre le refus et de voies de régularisation qu’il faut activer dans les délais.
A. Mise en demeure, amende à l’hectare et perte des aides
L’article L. 331-7 du code rural et de la pêche maritime décrit la montée en puissance administrative : lorsqu’elle constate qu’un fonds est exploité contrairement aux dispositions du présent chapitre, l’autorité administrative met l’intéressé en demeure de régulariser sa situation dans un délai qu’elle détermine et qui ne saurait être inférieur à un mois. La mise en demeure prescrit à l’intéressé soit de présenter une demande d’autorisation, soit, si un refus est déjà intervenu, de cesser l’exploitation des terres concernées. S’il n’a pas déposé sa demande dans le premier délai, l’administration lui notifie une mise en demeure de cesser d’exploiter dans un délai de même durée. Lorsque la cessation est ordonnée, l’intéressé doit être mis à même de présenter ses observations écrites ou orales avant la décision.
La réception de cette lettre recommandée constitue le moment décisif du dossier : le preneur doit déposer sans attendre un dossier complet de demande d’autorisation ou préparer ses observations sur la cessation, et le bailleur doit conserver la preuve de la procédure car elle conditionne son action en nullité. Laisser passer le délai sans réagir aggrave la situation des deux côtés : le preneur s’expose aux sanctions financières et à l’annulation du bail, le bailleur perd du temps dans la reprise de ses terres.
Si l’exploitation irrégulière se poursuit après l’expiration du délai de cessation, l’article L. 331-7 autorise le préfet à frapper fort : elle peut prononcer à l’encontre de l’intéressé une sanction pécuniaire d’un montant compris entre 304,90 et 914,70 euros par hectare. La surface retenue correspond à la surface de polyculture-élevage exploitée illégalement, ou son équivalent après application des coefficients d’équivalence par nature de culture, et la mesure peut être reconduite chaque année tant que l’exploitation irrégulière continue. Pour quelques dizaines d’hectares, l’addition annuelle atteint rapidement plusieurs dizaines de milliers d’euros, reconductibles d’année en année.
À cette sanction pécuniaire s’ajoute une privation économique : l’article L. 331-9 du code rural et de la pêche maritime dispose que Celui qui exploite un fonds en dépit d’un refus d’autorisation d’exploiter devenu définitif ne peut bénéficier d’aucune aide publique à caractère économique accordée en matière agricole. Les aides de la politique agricole commune et les soutiens nationaux à caractère économique sont ainsi fermés à l’exploitant sans droit tant que le refus demeure définitif et que l’exploitation continue. Cette privation frappe le revenu courant de l’exploitation et pèse lourd dans les contentieux où le preneur persiste à exploiter après un refus.
Sur le terrain civil, le bailleur peut en outre envisager une demande en résiliation du bail pour manquement du preneur. L’article L. 411-31 du code rural et de la pêche maritime ouvre cette voie puisque le bailleur ne peut demander la résiliation du bail que s’il justifie de l’un des motifs suivants, au nombre desquels figurent : Des agissements du preneur de nature à compromettre la bonne exploitation du fonds. L’exploitation maintenue en violation d’une mise en demeure de cesser, avec le risque d’amendes et de privation d’aides qui en découle, peut être présentée comme un tel agissement, sans préjudice de l’action en nullité fondée sur l’article L. 331-6. Les deux actions obéissent toutefois à des conditions propres et relèvent du même tribunal paritaire des baux ruraux, de sorte que la stratégie procédurale doit être arrêtée avec soin : nullité pour défaut d’autorisation, résiliation pour manquement, ou articulation des deux demandes selon l’état de la procédure administrative.
B. Contester le refus et régulariser avant de perdre le fonds
Le preneur qui se voit refuser l’autorisation n’est pas démuni, à condition d’agir vite. Le refus du préfet est une décision administrative susceptible de recours devant le tribunal administratif, dans le délai de droit commun de deux mois : l’article R. 421-1 du code de justice administrative prévoit que La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. Le recours doit critiquer utilement la décision : insuffisance de motivation, illégalité du SDREA appliqué, erreur dans le classement des priorités ou dans le décompte des points, erreur d’appréciation sur la situation respective des concurrents.
L’affaire lyonnaise montre l’exigence du juge sur ces moyens. La société requérante invoquait neuf griefs, de la motivation chiffrée de l’arrêté à la prise en compte de l’atelier de veaux de boucherie du concurrent, en passant par le rang de priorité applicable. La cour les a tous écartés après examen des tableaux de notation et des priorités régionales, rappelant que le préfet compare les candidatures au regard des priorités du schéma et que le candidat relevant du dernier rang de priorité ne peut pas l’emporter sur celui qui relève d’un rang supérieur. Pour un exploitant qui veut contester, la leçon est claire : il faut produire des pièces précises sur ses surfaces, ses unités de travail, ses références économiques et le classement applicable, et démontrer point par point l’erreur commise, plutôt que de dénoncer globalement l’injustice du résultat. Le contentieux des refus concurrents se gagne sur la grille de notation, pas sur l’équité ressentie.
Par ailleurs, l’autorisation peut parfois naître du silence de l’administration à l’expiration du délai d’instruction : l’autorisation tacite et ses conditions de concours entre candidats ont été présentées dans l’analyse consacrée à l’autorisation tacite d’exploiter, à la concurrence entre candidats et aux recours. Le preneur qui a déposé un dossier complet doit donc surveiller le sens du silence gardé par le préfet, car une autorisation tacite née régulièrement fait échec à l’action en nullité et aux sanctions.
Lorsque la mise en demeure de cesser l’exploitation est devenue définitive sans qu’un nouveau titulaire du droit d’exploiter ait été retenu à la fin de l’année culturale, l’article L. 331-10 ouvre une procédure judiciaire d’attribution : Si, à l’expiration de l’année culturale au cours de laquelle la mise en demeure de cesser l’exploitation est devenue définitive, un nouveau titulaire du droit d’exploiter n’a pas été retenu, toute personne intéressée par la mise en valeur du fonds peut demander au tribunal paritaire des baux ruraux que lui soit accordé le droit d’exploiter ledit fonds. En cas de pluralité de candidatures, le tribunal statue en fonction de l’intérêt de chaque opération au regard des priorités du SDREA, puis fixe les conditions de jouissance et le montant du fermage conformément au statut du fermage. Cette procédure permet à un exploitant en règle, voisin, jeune installé ou candidat évincé de la procédure administrative, d’obtenir judiciairement le droit d’exploiter, tandis que l’occupant sans droit ne peut pas s’y maintenir. Pour le bailleur, elle offre une porte de sortie lorsque le preneur en place est définitivement privé du droit d’exploiter : plutôt que de subir une vacance prolongée, il voit le tribunal désigner un exploitant et fixer le fermage selon les règles du fermage encadré.
La régularisation spontanée reste néanmoins la meilleure issue. Le preneur mis en demeure de déposer une demande doit constituer un dossier complet, intégrant les surfaces déjà exploitées, les baux en cours, la main-d’oeuvre et les capacités professionnelles, et le déposer dans le délai imparti, en conservant la preuve du dépôt. S’il est déjà sous le coup d’un refus devenu définitif, il doit cesser l’exploitation des parcelles concernées dans le délai fixé, sous peine d’amende reconductible et de perte des aides, puis envisager soit un nouveau projet conforme aux priorités du schéma, soit la restitution amiable des terres au bailleur. Le bailleur, de son côté, gagne à mettre le preneur en demeure par écrit de justifier de son autorisation, à saisir le préfet d’un signalement documenté en cas de doute et à ne lancer l’action en nullité qu’une fois la mise en demeure préfectorale expirée sans régularisation. Ce séquençage évite les assignations prématurées et les frais irrépétibles perdus.
Le panorama des cinq arrêts du premier semestre 2026 qui redessinent le statut du fermage, la préemption et le contrôle des structures, présenté dans le bilan du premier semestre 2026 sur le statut du fermage et la préemption, complète utilement cette analyse pour les bailleurs qui suivent l’évolution de la jurisprudence des baux ruraux.
En définitive, l’autorisation d’exploiter n’est pas une formalité que l’on régularise après coup sans conséquence : elle conditionne la validité du bail, déclenche des sanctions financières et administratives en cas de manquement persistant, et ouvre à des tiers le droit de réclamer le fonds en justice. Preneurs et bailleurs ont un intérêt commun à vérifier la situation au regard du contrôle des structures avant de signer, avant de s’agrandir et dès la première mise en demeure. À chaque stade, les délais sont comptés : un mois au minimum pour régulariser après la mise en demeure, deux mois pour contester le refus devant le juge administratif, cinq ans pour agir en nullité à compter de la connaissance de l’expiration du délai de régularisation, et l’année culturale en cours pour l’attribution judiciaire du droit d’exploiter. Les manquer, c’est perdre le bail ou le fonds.
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