La lutte contre l’habitat indigne mobilise, depuis la loi Vivien du 10 juillet 1970, un arsenal juridique associant police administrative, mesures de sûreté et procédure d’expropriation. Ce dispositif a été profondément remanié par l’ordonnance du 6 novembre 2014 et la loi du 24 mars 2014 dite ALUR, qui ont transféré les dispositions relatives à l’expropriation des immeubles indignes du Code de la santé publique vers le Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, en ses articles L. 511-1 et suivants. La loi du 9 avril 2024 visant à l’accélération et à la simplification de la rénovation de l’habitat dégradé et des grandes opérations d’aménagement est venue compléter cet édifice en renforçant les pouvoirs des autorités publiques et en sécurisant les procédures.
Parallèlement à ce mouvement législatif, la troisième chambre civile de la Cour de cassation a précisé, par plusieurs arrêts rendus entre 2023 et 2024, les règles de fixation de l’indemnité d’expropriation des immeubles déclarés insalubres et les conséquences de l’habitat indigne sur les rapports contractuels entre bailleur et locataire. Ces décisions éclairent la double nature de l’expropriation pour cause d’habitat indigne, à la fois instrument de police et mécanisme indemnitaire, et rappellent que la qualification d’insalubrité emporte des effets juridiques qui se déploient bien au-delà de la seule procédure administrative.
I. Le régime indemnitaire de l’expropriation des immeubles indignes
A. La méthode de la récupération foncière, conséquence obligée de l’insalubrité irrémédiable
En application de l’article L. 511-1 du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, peut être poursuivie l’expropriation des immeubles ayant fait l’objet d’un arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité pris en application de l’article L. 511-11 du Code de la construction et de l’habitation et ayant prescrit la démolition ou l’interdiction définitive d’habiter ou d’utiliser. Ce texte, dans sa rédaction issue de la loi du 9 avril 2024, élargit le champ de la procédure aux immeubles frappés d’un arrêté de mise en sécurité, au-delà des seuls arrêtés d’insalubrité irrémédiable antérieurement visés.
L’indemnité due aux propriétaires est fixée selon une règle dérogatoire au droit commun de l’expropriation. L’article L. 511-6 du même code dispose en effet que la valeur des biens est appréciée, compte tenu du caractère impropre à l’habitation des locaux et installations expropriés, à la valeur du terrain nu, déduction faite des frais entraînés par leur démolition, sauf lorsque les propriétaires occupaient eux-mêmes les immeubles déclarés insalubres ou frappés d’un arrêté de péril au moins deux ans avant la notification de la décision prévue à l’article L. 511-2 ou lorsque les immeubles ne sont ni insalubres, ni impropres à l’habitation, ni frappés d’un arrêté de péril. Cette méthode, dite de la récupération foncière, écarte toute référence à la valeur vénale du bâti et sanctionne économiquement le propriétaire qui a laissé son bien se dégrader.
Par un arrêt du 13 avril 2023, la troisième chambre civile a rappelé avec force le caractère impératif de cette méthode d’évaluation. Dans cette espèce, la cour d’appel de Riom avait écarté la méthode de la récupération foncière au motif que la destruction de l’immeuble n’était qu’une possibilité et que l’expropriant ne s’interdisait pas de choisir une autre solution. La Cour de cassation censure cette analyse et énonce que la seule constatation de l’existence d’un arrêté préfectoral déclarant l’immeuble insalubre à titre irrémédiable suffit à imposer l’application de l’article L. 511-6, sans que le juge puisse spéculer sur les intentions de l’expropriant quant à une éventuelle réhabilitation. La Cour précise que, selon les articles L. 511-1, 1°, L. 511-5 et L. 511-6 du Code de l’expropriation, l’évaluation par la méthode du terrain nu s’impose dès lors que l’immeuble a fait l’objet d’un arrêté d’insalubrité irrémédiable (Cass. 3e civ., 13 avr. 2023, n° 21-25.771, publié au Bulletin).
Cette solution a été réitérée le même jour dans une affaire similaire concernant une SCI propriétaire d’un immeuble également frappé d’un arrêté d’insalubrité irrémédiable. La cour d’appel avait retenu que l’immeuble ne serait pas démoli mais réhabilité par l’autorité expropriante, pour écarter la méthode du terrain nu. La Cour de cassation censure à nouveau en affirmant que, dès lors que l’arrêté d’insalubrité irrémédiable est constaté, la méthode de la récupération foncière est d’application obligatoire, quel que soit le projet ultérieur de l’expropriant (Cass. 3e civ., 13 avr. 2023, n° 21-25.773).
Ces décisions appellent deux observations. D’une part, elles confirment que l’arrêté d’insalubrité irrémédiable est un acte administratif qui, sans être rétroactivement contesté devant le juge de l’expropriation, produit un effet automatique sur la méthode d’évaluation du bien, sans que les circonstances particulières puissent y faire échec. Le caractère objectif du critère fonde une sécurité juridique bienvenue pour l’expropriant. D’autre part, elles rappellent que le droit de propriété, garanti par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, ne fait pas obstacle à ce que le législateur module l’indemnité d’expropriation selon la destination et l’état du bien, en particulier lorsque celui-ci constitue un danger pour la santé et la sécurité des occupants.
B. L’articulation entre police de l’insalubrité et mécanisme expropriatoire
La qualification d’insalubrité, préalable indispensable à l’expropriation sur le fondement du Livre V du Code de l’expropriation, obéit à une procédure administrative distincte. Selon l’article L. 1331-22 du Code de la santé publique, tout local, installation, bien immeuble ou groupe de locaux qui constitue, soit par lui-même, soit par les conditions dans lesquelles il est occupé, exploité ou utilisé, un danger ou risque pour la santé ou la sécurité physique des personnes est insalubre. Cette définition, introduite par l’ordonnance du 24 décembre 2020, a substitué une notion unitaire à la distinction antérieure entre insalubrité remédiable et irrémédiable qui figurait aux anciens articles L. 1331-26 et L. 1331-28 du même code.
Désormais, les articles L. 511-11 et suivants du Code de la construction et de l’habitation organisent la police de la sécurité et de la salubrité des immeubles. L’autorité administrative peut, selon les cas, prescrire des mesures de traitement de l’insalubrité ou prononcer une interdiction définitive d’habiter et d’utiliser assortie, le cas échéant, d’un ordre de démolition. C’est précisément cette dernière hypothèse, dans laquelle l’immeuble ne peut plus être affecté à l’habitation, qui ouvre la voie à la procédure d’expropriation prévue aux articles L. 511-1 et suivants du Code de l’expropriation.
La loi du 9 avril 2024 a modifié l’article L. 511-1 pour y intégrer la référence aux arrêtés de mise en sécurité pris en application de l’article L. 511-11 du Code de la construction et de l’habitation, plaçant ainsi sous un régime unifié les immeubles frappés d’insalubrité et ceux menaçant ruine. L’expropriation peut également être poursuivie, à titre exceptionnel, pour des immeubles qui ne sont eux-mêmes ni insalubres ni impropres à l’habitation lorsque leur acquisition est indispensable à la démolition d’immeubles insalubres ou à la résorption de l’habitat insalubre, alors même qu’y seraient également implantés des bâtiments non insalubres. Cette extension, déjà présente dans la rédaction antérieure, permet de mener des opérations de résorption à l’échelle d’un îlot, sans que la présence ponctuelle d’immeubles sains ne paralyse l’action publique.
Le bénéficiaire de l’expropriation peut être l’État, une société de construction dans laquelle l’État détient la majorité du capital, une collectivité territoriale, un organisme y ayant vocation ou un concessionnaire d’une opération d’aménagement. L’indemnité est fixée selon les règles du droit commun de l’expropriation, sous réserve des dispositions spécifiques de l’article L. 511-6, et le juge de l’expropriation dispose d’une compétence exclusive pour en connaître, conformément aux articles L. 511-5 et L. 242-1 du code.
L’articulation entre la procédure administrative d’insalubrité et la procédure judiciaire d’expropriation illustre un choix de politique législative fort, qui fait primer la protection de la santé publique et la résorption de l’habitat indigne sur l’intérêt patrimonial des propriétaires défaillants. La Cour de cassation, par ses arrêts du 13 avril 2023, a pleinement consacré cette logique en refusant au juge judiciaire le pouvoir d’écarter la méthode de récupération foncière au motif que l’expropriant envisagerait une réhabilitation.
II. L’habitat indigne dans les rapports contractuels de droit privé
A. L’exception d’inexécution du locataire confronté à un logement indigne
Si l’expropriation relève du rapport vertical entre la puissance publique et le propriétaire, l’habitat indigne produit également des effets dans les rapports horizontaux entre bailleur et locataire. La question de la suspension du paiement des loyers par le locataire confronté à un logement insalubre a été examinée par la troisième chambre civile dans un arrêt du 28 novembre 2024.
En l’espèce, des locataires invoquaient une exception d’inexécution pour justifier le non-paiement de leurs loyers, en se fondant sur un rapport du pôle départemental de lutte contre l’habitat indigne du Var qui avait constaté que la maison louée présentait une installation électrique non achevée avec risque d’électrocution, une extraction d’air vicié hors service avec présence de moisissures, des traces d’entrées d’eau et des revêtements muraux dégradés, ainsi qu’un sol laissé à l’état brut entraînant un risque de chute. La cour d’appel d’Aix-en-Provence avait néanmoins retenu qu’il n’était pas démontré que le bien loué était inhabitable, nonobstant l’existence de ces désordres, et en avait déduit que les locataires ne pouvaient invoquer l’exception d’inexécution.
La Cour de cassation approuve cette analyse et rejette le pourvoi. Elle relève que, si le pôle départemental de lutte contre l’habitat indigne avait bien constaté que le logement ne répondait pas aux normes de décence, la cour d’appel avait souverainement estimé que ces désordres ne rendaient pas le bien inhabitable. La Cour en déduit que les locataires ne pouvaient se prévaloir de l’exception d’inexécution pour suspendre le paiement des loyers et que le bail s’était trouvé résilié par acquisition de la clause résolutoire (Cass. 3e civ., 28 nov. 2024, n° 23-18.135).
Cet arrêt rappelle une distinction importante : l’indécence du logement, au sens de l’article 6 de la loi du 6 juillet 1989, ne se confond pas avec son inhabitabilité. Le constat de non-conformité aux normes de décence, même établi par un service départemental de lutte contre l’habitat indigne, ne suffit pas à caractériser l’impossibilité d’habiter le bien. L’exception d’inexécution, qui permet au locataire de suspendre le paiement des loyers sans autorisation judiciaire préalable, est subordonnée à la démonstration que les manquements du bailleur à son obligation de délivrance rendent le logement impropre à sa destination. Cette preuve, qui incombe au locataire, n’est pas rapportée par la simple production d’un rapport de visite faisant état de désordres, même nombreux et avérés, si ceux-ci n’atteignent pas le seuil de gravité requis.
Cette solution s’inscrit dans une jurisprudence constante qui encadre strictement l’exception d’inexécution en matière de bail d’habitation. Si le bailleur est tenu, en application de l’article 1719 du Code civil, de délivrer au preneur un logement décent, et si l’article 6 de la loi du 6 juillet 1989 lui impose de remettre un logement ne laissant pas apparaître de risques manifestes pouvant porter atteinte à la sécurité physique ou à la santé, la sanction du non-respect de ces obligations n’est pas automatiquement la suspension des loyers. Le locataire doit, avant de suspendre unilatéralement le paiement, saisir le juge ou, à tout le moins, disposer d’éléments suffisamment probants pour établir l’inhabitabilité du bien. À défaut, il s’expose à la résiliation du bail pour défaut de paiement.
B. L’effectivité du dispositif de lutte contre l’habitat indigne et ses perspectives
La juxtaposition de la procédure d’expropriation et des actions de droit privé révèle la complémentarité des outils juridiques de lutte contre l’habitat indigne. L’expropriation constitue l’ultima ratio de l’action publique, réservée aux immeubles dont l’état justifie une interdiction définitive d’habiter et pour lesquels le propriétaire s’est abstenu de réaliser les travaux prescrits. Les actions des locataires, quant à elles, participent d’une logique préventive et corrective, en incitant les bailleurs à maintenir leurs biens en état de décence.
L’efficacité de ce dispositif repose sur l’articulation entre les services de l’État, les collectivités territoriales et l’autorité judiciaire. Le pôle départemental de lutte contre l’habitat indigne, institué par la loi ALUR, joue un rôle central dans le repérage et le traitement des situations d’insalubrité. Il établit les rapports qui servent de fondement aux arrêtés préfectoraux et peut être saisi par le maire, le président de l’établissement public de coopération intercommunale ou tout locataire ou occupant de l’immeuble concerné. Ses constatations, bien que ne liant pas le juge judiciaire comme l’illustre l’arrêt du 28 novembre 2024, constituent néanmoins un élément de preuve important dans les contentieux entre bailleurs et locataires, et contribuent à une meilleure connaissance statistique et cartographique du phénomène de l’habitat indigne sur le territoire national.
Par ailleurs, lorsqu’un immeuble fait l’objet d’un arrêté d’insalubrité, des obligations particulières pèsent sur le propriétaire en cas de vente. L’acte de vente doit mentionner l’existence de l’arrêté, et l’acquéreur est tenu d’exécuter les travaux prescrits dans le délai imparti. À défaut, l’autorité administrative peut se substituer au propriétaire défaillant et faire exécuter les travaux d’office, aux frais de celui-ci. La Cour de cassation a également eu l’occasion de rappeler que le notaire instrumentant une vente portant sur un immeuble frappé d’un arrêté d’insalubrité engage sa responsabilité s’il n’informe pas l’acquéreur des conséquences juridiques de cette situation.
L’article L. 511-2 du Code de l’expropriation, dans sa rédaction issue de la loi du 9 avril 2024, précise désormais que la déclaration d’utilité publique de l’opération est prononcée par le préfet après consultation des propriétaires et, le cas échéant, des titulaires de droits réels. La procédure est ainsi simplifiée par rapport au droit commun de l’expropriation, qui exige une enquête publique préalable, et traduit une volonté d’accélération du traitement des situations d’habitat indigne. L’article L. 511-3 prévoit quant à lui que l’état des lieux à prendre en considération pour l’évaluation de l’indemnité est celui existant à la date de l’arrêté d’insalubrité ou de mise en sécurité, empêchant ainsi le propriétaire de se prévaloir d’une amélioration intervenue postérieurement pour majorer l’indemnité.
La récente réforme introduite par la loi du 9 avril 2024 marque une nouvelle étape dans le renforcement de l’arsenal législatif. Outre l’extension du champ de l’expropriation aux immeubles frappés d’un arrêté de mise en sécurité, elle crée une procédure d’expropriation des immeubles indignes à titre remédiable, permettant d’intervenir avant que la dégradation ne devienne irréversible. Elle instaure également un droit de préemption spécifique au profit des collectivités territoriales sur les immeubles frappés d’un arrêté d’insalubrité ou de péril. Ces dispositions traduisent la volonté du législateur de ne plus limiter l’intervention publique à la seule sanction du propriétaire défaillant, mais d’en faire un instrument de politique urbaine visant à la résorption durable de l’habitat indigne.
La loi du 9 avril 2024 apporte également des innovations substantielles en matière de droit de préemption. Elle crée, à l’article L. 511-7 du Code de l’expropriation, un droit de préemption au profit des collectivités territoriales et de leurs établissements publics sur les immeubles frappés d’un arrêté d’insalubrité ou de péril. Ce droit peut être exercé à l’occasion de toute aliénation volontaire, à quelque titre que ce soit, des immeubles concernés. Le prix d’acquisition est fixé selon les règles prévues à l’article L. 511-6, c’est-à-dire par référence à la valeur du terrain nu, ce qui permet à la collectivité d’acquérir à moindre coût des biens qu’elle pourra ensuite réhabiliter ou démolir dans le cadre d’une opération d’aménagement. Par ailleurs, l’article L. 511-8 permet au représentant de l’État dans le département de se substituer aux propriétaires défaillants pour réaliser d’office les mesures prescrites par l’arrêté d’insalubrité, aux frais de ceux-ci. Ces frais sont recouvrés comme en matière de contributions directes, et l’administration bénéficie d’un privilège mobilier spécial sur les meubles garnissant les lieux. Enfin, l’article 45 de la loi du 9 avril 2024 a modifié l’article L. 521-3-2 du Code de la construction et de l’habitation pour imposer au propriétaire qui vend un bien ayant fait l’objet d’un arrêté d’insalubrité de communiquer cet arrêté à l’acquéreur avant la signature de l’acte authentique, à peine de nullité de la vente et d’engagement de sa responsabilité civile.
La jurisprudence de la Cour de cassation relative à la vente d’immeubles frappés d’arrêté d’insalubrité mérite également d’être évoquée. Dans un arrêt du 13 juillet 2022, la troisième chambre civile a jugé que la vente d’un immeuble frappé d’un arrêté d’insalubrité n’est pas nulle de plein droit, mais que l’acquéreur peut en obtenir l’annulation pour dol par réticence s’il démontre que le vendeur lui a sciemment dissimulé l’existence de l’arrêté (Cass. 3e civ., 13 juill. 2022, n° 20-21.293). Cette solution témoigne de l’exigence accrue de transparence qui pèse sur les opérations portant sur des immeubles dégradés et fait écho à l’obligation d’information renforcée pesant sur le vendeur et sur les professionnels intervenant à l’acte.
Conclusion
La lutte contre l’habitat indigne mobilise un faisceau de règles de droit public et de droit privé dont la Cour de cassation précise progressivement les contours et dont le législateur renforce régulièrement la cohérence. Les arrêts du 13 avril 2023 consacrent le caractère automatique de la méthode de récupération foncière comme instrument indemnitaire de l’expropriation des immeubles insalubres, sans que le juge puisse s’en écarter au regard des intentions de l’expropriant. L’arrêt du 28 novembre 2024 rappelle que, dans les rapports contractuels, le constat de non-conformité aux normes de décence ne suffit pas à caractériser l’inhabitabilité autorisant le locataire à suspendre le paiement des loyers. L’effectivité du dispositif dépend, en définitive, de la capacité des autorités publiques à intervenir précocement, avant que l’état de l’immeuble ne justifie sa démolition, et de l’information des acquéreurs et des locataires sur les risques juridiques et sanitaires liés à l’habitat indigne. La loi du 9 avril 2024, en élargissant les prérogatives des collectivités et en simplifiant les procédures, contribue à cette effectivité, dont les juridictions du fond auront à mesurer la portée dans les prochaines années. Elle illustre également une tendance plus large du droit de l’immobilier contemporain, qui tend à faire de la qualité du logement non plus seulement un objet de régulation contractuelle entre particuliers, mais une exigence d’intérêt général dont la puissance publique garantit le respect, au besoin par la contrainte expropriatoire et la dépossession du propriétaire négligent.
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