L’expropriation pour cause d’utilité publique à l’épreuve de la jurisprudence récente de la troisième chambre civile (2023-2026)
L’expropriation pour cause d’utilité publique constitue l’une des prérogatives les plus exorbitantes dont dispose la puissance publique sur le droit de propriété individuel. Consacrée dès l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, qui érige la propriété au rang des droits inviolables et sacrés, elle demeure encadrée par un principe constitutionnel intangible : nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et sous la condition d’une juste et préalable indemnité. L’article 545 du Code civil reprend ce principe dans des termes identiques, tandis que l’article 1er du Protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales consacre le droit de toute personne physique ou morale au respect de ses biens. La troisième chambre civile de la Cour de cassation, juridiction de contrôle des décisions rendues par les juges de l’expropriation, a rendu ces trois dernières années plusieurs arrêts qui affinent le régime procédural de l’expropriation et précisent les contours de l’indemnisation due au propriétaire dépossédé. Ces décisions, dont plusieurs de principe publiées au Bulletin, témoignent d’un double mouvement : d’une part, un contrôle juridictionnel renforcé de la régularité de la procédure d’expropriation, d’autre part, un affinement des principes gouvernant la détermination de l’indemnité. L’examen de cette jurisprudence récente, éclairée par les textes du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique issus de l’ordonnance du 6 novembre 2014, permet de mesurer l’évolution de l’office du juge de l’expropriation et la portée des garanties offertes au propriétaire exproprié, qu’il s’agisse d’un particulier, d’une société civile immobilière ou d’un copropriétaire. Dans un contexte où les opérations d’aménagement se multiplient, notamment dans le cadre des zones d’aménagement concerté et des grands projets d’infrastructure, la connaissance de ces évolutions jurisprudentielles revêt une importance pratique déterminante pour tout propriétaire confronté à une procédure d’expropriation.
I. Le renforcement du contrôle juridictionnel de la légalité de la procédure d’expropriation
A. La sanction de la caducité de la déclaration d’utilité publique
La déclaration d’utilité publique constitue l’acte administratif fondateur de toute procédure d’expropriation. Sa validité conditionne la régularité de l’ensemble de la chaîne procédurale jusqu’au transfert de propriété. Aux termes des articles L. 121-4 et L. 121-5 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, l’acte déclarant l’utilité publique précise le délai accordé pour réaliser l’expropriation, lequel ne peut excéder cinq ans. Ce délai peut toutefois être prorogé pour une durée égale à la durée initialement fixée, sans nouvelle enquête préalable, en l’absence de circonstances nouvelles. En pratique, l’autorité expropriante dispose donc d’un délai maximal de dix années pour mener à bien l’opération projetée. La rigueur de ce délai, qui encadre temporellement l’atteinte portée au droit de propriété, a été rappelée avec force par la troisième chambre civile dans un arrêt du 9 avril 2026 publié au Bulletin.
En l’espèce, une commune s’était pourvue en cassation contre l’ordonnance d’un juge de l’expropriation du département du Haut-Rhin ayant refusé de prononcer le transfert de propriété, motif pris de ce que la déclaration d’utilité publique, prononcée par arrêté du 5 octobre 2018 pour un délai de cinq ans, était devenue caduque à la date de l’ordonnance, soit le 15 avril 2024. La commune soutenait que le juge avait été saisi par le préfet le 24 juillet 2023, à une date à laquelle la déclaration d’utilité publique était encore en cours de validité, et que l’article R. 221-2 du code de l’expropriation impartissait au juge un délai de quinze jours pour statuer à compter de la réception du dossier complet. Elle reprochait au juge de s’être placé à la date de son ordonnance, plus de neuf mois après sa saisine, pour apprécier la validité de la déclaration d’utilité publique. La Cour de cassation rejette le pourvoi et énonce que « le juge de l’expropriation ne peut prononcer le transfert de propriété lorsqu’à la date de son ordonnance, la décision de déclaration d’utilité publique de l’opération est devenue caduque » (Cass. 3e civ., 9 avril 2026, n° 24-17.155, Publié au Bulletin). La haute juridiction rappelle que « l’expropriation n’est réalisée que par l’ordonnance d’expropriation qui seule opère le transfert de propriété (3e Civ., 11 mars 1980, pourvoi n° 79-70.050, Bull. n° 56), peu important la date à laquelle le juge est en mesure de statuer ». Elle précise que le fait que l’arrêté de cessibilité doive, selon l’article R. 221-1, 6°, du même code, avoir été pris moins de six mois avant l’envoi du dossier au greffe, est à cet égard indifférent, dès lors que « la caducité de la déclaration d’utilité publique entraîne celle de l’arrêté de cessibilité ». Cette solution, qui met à la charge de l’autorité expropriante la responsabilité de solliciter, le cas échéant, une prorogation de la déclaration d’utilité publique avant son expiration, constitue une garantie procédurale essentielle pour le propriétaire menacé d’expropriation.
Par cet arrêt, la Cour de cassation confirme que l’écoulement du délai quinquennal prive rétroactivement de fondement la procédure de transfert, quelle que soit la diligence du juge saisi. Il en résulte que l’article R. 221-2, qui impartit au juge un délai de quinze jours pour statuer, n’est assorti d’aucune sanction, ainsi que le souligne la Cour, et ne saurait contraindre le juge à prononcer une expropriation devenue irrégulière. La portée de cette décision dépasse le seul cadre de l’expropriation classique pour intéresser également le droit immobilier dans son ensemble, tant la régularité des actes administratifs conditionne la sécurité juridique des opérations foncières.
B. La contestation constitutionnelle des critères légaux d’évaluation
Le contrôle de la régularité de la procédure d’expropriation ne se limite pas à l’examen de la validité des actes administratifs qui la jalonnent. Il peut également emprunter la voie de la question prioritaire de constitutionnalité, lorsque le propriétaire exproprié entend contester la conformité à la Constitution des dispositions législatives qui fondent l’évaluation de son indemnité. La troisième chambre civile a, à cet égard, rendu une décision remarquée le 10 avril 2026, par laquelle elle renvoie au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité portant sur l’article L. 322-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, relatif à la qualification de terrain à bâtir dans le cadre des zones d’aménagement concerté multi-sites. La question était ainsi libellée : « Tel qu’il est rédigé et interprété par la juridiction judiciaire à l’égard des zones d’aménagement concerté multi-sites, l’article L. 322-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, est-il conforme à l’exigence constitutionnelle de juste indemnité, prévue à l’article 17 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen ? »
La disposition contestée prévoit que, lorsqu’il s’agit de terrains situés dans une zone désignée comme devant faire l’objet d’une opération d’aménagement d’ensemble, la dimension suffisante des réseaux, condition de la qualification de terrain à bâtir, est appréciée au regard de l’ensemble de la zone. Or, depuis la loi SRU du 13 décembre 2000, une même zone d’aménagement concerté peut être créée sur plusieurs emplacements territorialement distincts, y compris hors zones urbaines, en application de l’article L. 311-1 du code de l’urbanisme dans sa rédaction issue de cette loi. La Cour de cassation relève que le Conseil constitutionnel avait déjà déclaré conforme à la Constitution la disposition litigieuse dans sa décision n° 85-189 DC du 17 juillet 1985, mais que sont intervenus depuis lors des changements de circonstances de droit qui lui confèrent une portée nouvelle. La Cour constate en effet que, par deux arrêts antérieurs (3e Civ., 27 mai 2021, pourvoi n° 19-25.939 ; 3e Civ., 8 février 2023, pourvoi n° 22-10.143), elle a jugé que lorsqu’une parcelle est située dans une zone d’aménagement concerté multi-sites, la dimension des réseaux les desservant s’apprécie au regard de l’ensemble de cette zone.
La Cour de cassation juge que la question présente un caractère sérieux, en ces termes : « la disposition contestée, ainsi interprétée, en ce qu’elle peut avoir pour effet d’écarter la qualification de terrain à bâtir pour des parcelles situées dans une zone territorialement cohérente équipée de réseaux de dimensions suffisantes au seul motif de l’insuffisante dimension desdits réseaux au regard d’emplacements territorialement distincts, non contigus et éloignés de la zone en cause, alors même que des parcelles voisines de celles expropriées auront pu, précédemment, être vendues au prix du terrain à bâtir, et de priver ainsi leurs propriétaires d’une juste indemnité, est susceptible de porter atteinte au droit de propriété » (Cass. 3e civ., 10 avril 2026, n° 26-40.002). La décision du Conseil constitutionnel, attendue dans les prochains mois, pourrait entraîner une évolution significative du droit de l’évaluation des biens expropriés, en distinguant selon que la zone d’aménagement concerté est mono-site ou multi-sites et en imposant une appréciation plus fine de la capacité des réseaux au plus près des parcelles concernées. Cette question prioritaire de constitutionnalité illustre la vitalité du contrôle de constitutionnalité a posteriori dans une matière où les droits fondamentaux du propriétaire sont directement concernés.
II. L’affinement des principes d’indemnisation du propriétaire dépossédé
A. La qualification du terrain à bâtir et la charge probatoire
La qualification de terrain à bâtir constitue un enjeu économique majeur dans le contentieux de l’expropriation, tant l’écart entre la valeur d’un terrain constructible et celle d’un terrain non constructible peut être considérable. L’article L. 322-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique réserve cette qualification aux terrains qui, quelle que soit leur utilisation, sont à la fois situés dans un secteur désigné comme constructible par un plan local d’urbanisme et effectivement desservis par une voie d’accès, un réseau électrique, un réseau d’eau potable et, le cas échéant, un réseau d’assainissement, à condition que ces divers réseaux soient situés à proximité immédiate des terrains en cause et soient de dimensions adaptées à la capacité de construction de ces terrains. Lorsque les terrains sont situés dans une zone désignée comme devant faire l’objet d’une opération d’aménagement d’ensemble, la dimension des réseaux est appréciée au regard de l’ensemble de la zone.
La troisième chambre civile a précisé, par un arrêt du 8 janvier 2026 publié au Bulletin, la charge de la preuve pesant sur les parties quant à cette qualification. En l’espèce, l’autorité expropriante, une commune, contestait la qualification de terrain à bâtir retenue par la cour d’appel de Lyon au profit de M. Z., propriétaire de parcelles expropriées, au motif de l’insuffisante capacité des réseaux au regard de l’ensemble de la zone d’aménagement. La Cour de cassation rejette le pourvoi et énonce que « lorsque la qualification de terrains à bâtir n’est contestée qu’au motif de l’insuffisance de la dimension des réseaux au regard de l’ensemble de la zone, il incombe à l’expropriant, responsable de l’aménagement de celle-ci et seul en possession des informations issues du dossier visé à l’article R. 112-5 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, de rapporter la preuve de cette insuffisance » (Cass. 3e civ., 8 janvier 2026, n° 24-22.726, Publié au Bulletin).
Cette solution, qui opère un aménagement significatif de la charge probatoire au bénéfice de l’exproprié, se justifie par l’asymétrie d’information entre les parties : l’expropriant, en sa qualité d’aménageur, est le seul à même de produire les éléments techniques démontrant la capacité ou l’insuffisance des réseaux, tandis que le propriétaire exproprié ne dispose d’aucun accès privilégié à ces données. La cour d’appel avait énoncé à bon droit que l’expropriante, responsable de l’aménagement de la zone d’aménagement concerté, était seule à même de rapporter des éléments de preuve concrets sur l’existence, la configuration et la capacité suffisante de ces réseaux au regard de la zone. La Cour de cassation statue ainsi sans inverser la charge de la preuve, mais en l’adaptant aux circonstances particulières de l’espèce et à l’inégale répartition des moyens de preuve entre les parties. Cette règle, qui s’applique aux zones d’aménagement concerté, illustre la volonté constante de la haute juridiction de garantir au propriétaire exproprié une protection effective de son droit à une juste indemnité, principe que la pratique du droit de la construction et de l’aménagement impose de manier avec une particulière rigueur.
B. L’extension du préjudice indemnisable au-delà de la valeur vénale du bien
Le principe de la réparation intégrale irrigue l’ensemble du droit de l’expropriation. L’article L. 321-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique dispose que les indemnités allouées doivent couvrir l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriation. La troisième chambre civile veille à ce que ce principe ne soit pas réduit à la seule valeur vénale du bien au jour du transfert de propriété, en admettant l’indemnisation de chefs de préjudice distincts qui, sans relever de la valeur intrinsèque du bien, sont directement induits par la dépossession. Cette extension du dommage indemnisable répond à une préoccupation d’équité, le propriétaire ne devant supporter aucun appauvrissement du seul fait de l’expropriation.
Un arrêt du 8 janvier 2026, rendu sur renvoi après cassation, illustre cette approche extensive du préjudice indemnisable dans une hypothèse où le bien exproprié avait été partiellement détruit par un incendie survenu antérieurement à l’ordonnance d’expropriation. La SCI Arès héritage, propriétaire expropriée, sollicitait, outre la valeur du bien, une indemnité au titre de la perte de l’indemnité d’assurance qu’elle aurait perçue si la procédure d’expropriation n’avait pas interrompu le processus d’indemnisation par son assureur. La cour d’appel de Toulouse, statuant sur renvoi après cassation d’un précédent arrêt du 13 avril 2023 (pourvoi n° 22-13.848), avait retenu que la perte par l’expropriée d’une créance indemnitaire due par l’assureur constituait un préjudice direct en lien avec l’expropriation. La Cour de cassation approuve ce raisonnement et énonce que « la perte par l’expropriée d’une créance indemnitaire due par l’assureur du bien détruit par un incendie avant l’ordonnance d’expropriation constitue un préjudice direct en lien avec l’expropriation puisque résultant du transfert de propriété du fait de celle-ci » (Cass. 3e civ., 8 janvier 2026, n° 24-11.299).
La haute juridiction valide le raisonnement en termes de perte de chance, retenant que, « en l’absence d’expropriation, elle aurait conservé sa propriété, fait reconstruire son immeuble et pu percevoir une indemnité à hauteur de cette somme », et que « la procédure d’indemnisation n’ayant pu aller jusqu’à son terme du fait de l’expropriation du bien, le préjudice subi par l’expropriée s’analysait en une perte de chance ». La cour d’appel avait souverainement fixé le quantum de cette perte de chance à 95 pour cent, en considération du fait que l’assureur couvrait le risque incendie, que l’expropriée était étrangère à la survenance du sinistre, et qu’un procès-verbal d’évaluation contradictoire des dommages avait arrêté le montant des dommages à 2.620.269,11 euros. Par ailleurs, la Cour de cassation précise que la créance indemnitaire de l’expropriée étant née antérieurement à l’expropriation, la cour d’appel a pu, pour en évaluer le montant au jour du jugement de première instance, tenir compte d’éléments d’évaluation établis postérieurement à cette date, ce qui constitue une dérogation au principe d’évaluation à la date de la décision de première instance posé par l’article L. 322-2 du code de l’expropriation.
Dans un autre registre, la troisième chambre civile a précisé, le même jour, les modalités d’indemnisation du copropriétaire exproprié d’un lot de copropriété. La société Heir Invest, propriétaire d’un lot dans un immeuble soumis au statut de la copropriété, soutenait que son préjudice ne se limitait pas à la dépossession de son lot privatif mais englobait également la perte de sa quote-part de parties communes, à laquelle étaient attachés des droits substantiels. La Cour de cassation rejette le pourvoi et approuve la cour d’appel de Paris qui avait retenu que « la superficie du lot privatif de l’expropriée s’appréciait en m² loi Carrez, à laquelle les tantièmes de parties communes étaient attachés » et qui, « retenant la méthode d’évaluation qui lui est apparue la plus appropriée », avait souverainement fixé le prix du mètre carré du lot privatif « en tenant compte de l’importance des parties communes » (Cass. 3e civ., 9 avril 2026, n° 24-16.638). Cette solution rappelle que si l’indemnisation doit être intégrale, elle ne saurait donner lieu à une double évaluation d’un même préjudice et que le juge dispose d’un pouvoir souverain pour retenir la méthode d’évaluation la plus conforme à la réalité économique du bien exproprié.
La jurisprudence récente relative au droit à rétrocession confirme cette approche protectrice de l’exproprié. Dans un arrêt du 10 juillet 2025 publié au Bulletin, la troisième chambre civile a jugé que « le propriétaire exproprié qui ne peut bénéficier du droit à rétrocession doit recevoir une indemnité correspondant à la valeur actuelle du bien sous la seule déduction de l’indemnité de dépossession déjà perçue », écartant ainsi toute déduction de la plus-value résultant des aménagements réalisés par l’expropriant postérieurement à la dépossession (Cass. 3e civ., 10 juillet 2025, n° 24-10.964, Publié au Bulletin). Cette solution garantit au propriétaire évincé que l’indemnisation à laquelle il peut prétendre en cas d’impossibilité de rétrocession ne soit pas inférieure à la valeur actuelle du bien dont il a été privé, neutralisant ainsi l’enrichissement potentiel de l’expropriant consécutif aux travaux d’aménagement qu’il a lui-même réalisés.
L’office du juge de l’expropriation, en matière d’indemnisation, se caractérise ainsi par un contrôle rigoureux du respect du principe constitutionnel de juste indemnité, conjugué à un pouvoir souverain d’appréciation des méthodes d’évaluation les mieux adaptées aux spécificités de chaque espèce. La diversité des chefs de préjudice indemnisables, qu’il s’agisse de la perte de chance de percevoir une indemnité d’assurance, de la prise en compte des droits attachés aux parties communes ou du droit à indemnisation en cas d’impossibilité de rétrocession, témoigne de la plasticité du principe de réparation intégrale et de son adaptation constante par la jurisprudence aux situations concrètes auxquelles sont confrontés les propriétaires expropriés.
Conclusion
La jurisprudence rendue par la troisième chambre civile de la Cour de cassation entre 2023 et 2026 révèle une construction prétorienne cohérente qui, sans remettre en cause la prérogative de la puissance publique, renforce les garanties procédurales et indemnitaires du propriétaire exproprié. Le contrôle de la caducité de la déclaration d’utilité publique, désormais appréciée à la date de l’ordonnance d’expropriation et non à celle de la saisine du juge, l’admission du renvoi d’une question prioritaire de constitutionnalité sur les critères d’évaluation en zone d’aménagement concerté multi-sites, l’aménagement de la charge de la preuve au bénéfice de l’exproprié lorsque l’expropriant conteste la qualification de terrain à bâtir, et l’extension du préjudice indemnisable à la perte de chance de percevoir une indemnité d’assurance ou à la valeur actuelle du bien en cas d’impossibilité de rétrocession, témoignent d’une volonté constante de la haute juridiction de faire respecter l’exigence constitutionnelle et conventionnelle d’une juste et préalable indemnité. Le droit de l’expropriation, loin d’être figé, continue d’évoluer sous l’impulsion conjuguée du législateur, du juge constitutionnel et du juge judiciaire, dans un équilibre toujours délicat entre l’intérêt général qui fonde l’opération d’aménagement et la protection du droit de propriété individuel.
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