Le changement d’usage des meublés de tourisme à l’épreuve de la constitutionnalité : la question prioritaire de constitutionnalité du 11 juin 2026 et le nouveau critère trentenaire de l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation
La question prioritaire de constitutionnalité examinée par la troisième chambre civile de la Cour de cassation le 11 juin 2026 (pourvoi n° 26-40.004, FS-D) constituait l’ultime étape du contentieux constitutionnel relatif à la loi n° 2024-1039 du 19 novembre 2024, dite loi Echaniz-Le Meur. Ce texte, entré en vigueur le 21 novembre 2024, a profondément remanié le régime du changement d’usage des locaux à usage d’habitation, en substituant au critère historique du 1er janvier 1970 un nouveau critère temporel mobile permettant d’établir l’affectation d’un bien à l’habitation à n’importe quel moment au cours des trente dernières années précédant la demande d’autorisation ou la contestation d’usage. L’arrêt rendu par la formation de section de la troisième chambre civile, sous la présidence de Madame Teiller, a dit n’y avoir lieu de renvoyer la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel, validant ainsi pleinement le dispositif législatif au double visa des articles 4 et 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. L’enjeu dépassait le seul cas de M. T., propriétaire assigné par la Ville de Paris le 6 octobre 2025 pour avoir loué son appartement en meublé de tourisme en contravention avec la loi nouvelle. Au moins cent procédures étaient suspendues dans l’attente de cette décision, dans le seul ressort parisien, où près de vingt-cinq mille meublés touristiques seraient exploités sans autorisation régulière, selon les estimations de l’adjoint au logement de la capitale. Par-delà son importance pratique immédiate, cet arrêt de non-renvoi consacre la constitutionnalité d’un mécanisme de régulation du marché locatif dont la rigueur croissante illustre la tension contemporaine entre le droit de propriété, la liberté d’entreprendre et les exigences de la politique du logement en zone tendue.
I. La constitutionnalité confortée du dispositif Echaniz-Le Meur : entre non-rétroactivité et proportionnalité
A. Le refus de transmission au Conseil constitutionnel et l’application dans le temps de la loi nouvelle
La question prioritaire de constitutionnalité transmise par le président du tribunal judiciaire de Paris le 18 mars 2026 était ainsi libellée, telle que reproduite par la Cour de cassation au paragraphe 2 de son arrêt :
« Le troisième alinéa de l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation, issu de la loi n° 2024-1039 du 19 novembre 2024 porte-t-il atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, et notamment au principe de non-rétroactivité de la loi (art. 8 DDHC), et à la liberté d’entreprendre (art. 4 DDHC) ? » (Cass. 3e civ., 11 juin 2026, n° 26-40.004, FS-D).
Pour écarter le grief tiré de l’atteinte au principe de non-rétroactivité de la loi, la Cour de cassation a considéré que la modification législative n’emportait pas d’application rétroactive prohibée. Le paragraphe 8 de l’arrêt énonce ainsi que « la modification par la loi du 19 novembre 2024 de l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation, en ce qu’elle entraîne, à compter de sa date d’entrée en vigueur, la soumission à un régime d’autorisation préalable le changement d’usage de locaux qui n’en relevaient pas en l’état du texte dans sa rédaction antérieure, ne caractérise pas une application rétroactive de la loi, dès lors que ses dispositions ne s’appliquent qu’aux contrats conclus postérieurement à son entrée en vigueur » (Cass. 3e civ., 11 juin 2026, n° 26-40.004, FS-D).
Cette solution s’inscrit dans le prolongement direct de l’avis rendu par la même troisième chambre civile le 10 avril 2025, qui avait déjà posé le principe selon lequel la loi du 19 novembre 2024 devait être regardée « comme plus sévère et ne peut faire l’objet d’une application rétroactive » (Cass. 3e civ., avis, 10 avril 2025, n° 25-70.002, Publié au Bulletin). L’avis du 10 avril 2025 précisait que, lorsque l’amende civile est sollicitée sur le fondement d’un changement d’usage illicite intervenu avant l’entrée en vigueur de la loi nouvelle, « la détermination de l’usage d’habitation du local prévue par l’article L. 631-7 du même code doit s’effectuer à l’aune des critères de la loi ancienne » (Cass. 3e civ., avis, 10 avril 2025, n° 25-70.002, Publié au Bulletin).
L’articulation entre l’avis du 10 avril 2025 et l’arrêt de non-renvoi du 11 juin 2026 dessine ainsi une frontière chronologique nette : pour les changements d’usage antérieurs au 21 novembre 2024, la qualification du local à usage d’habitation s’opère selon le critère historique du 1er janvier 1970 ; pour les situations postérieures à cette date, et notamment pour les contrats de location conclus après l’entrée en vigueur de la loi, le nouveau critère trentenaire trouve à s’appliquer, sans qu’il y ait lieu d’y voir une rétroactivité inconstitutionnelle.
En réalité, la rédaction nouvelle de l’article L. 631-7, alinéa 3, du code de la construction et de l’habitation substitue au critère unique de référence du 1er janvier 1970 un double critère alternatif : d’une part, une période comprise entre le 1er janvier 1970 et le 31 décembre 1976, d’autre part, « n’importe quel moment au cours des trente dernières années précédant la demande d’autorisation préalable au changement d’usage ou la contestation de l’usage » (Article L. 631-7, alinéa 3, du code de la construction et de l’habitation). La charge de la preuve incombe à celui qui entend démontrer un usage illicite, mais la loi nouvelle élargit considérablement les moyens de preuve admissibles, en s’affranchissant de la contrainte documentaire du 1er janvier 1970 qui constituait, selon les termes de l’adjoint au logement de la Ville de Paris, un verrou procédural dont l’absence de papier ou la date d’un document suffisait à faire échec à l’action publique.
B. La liberté d’entreprendre confrontée à l’objectif d’intérêt général de lutte contre la pénurie de logements
Le second grief d’inconstitutionnalité soulevé par le requérant invoquait l’atteinte à la liberté d’entreprendre protégée par l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789. La réponse de la Cour de cassation à ce grief constitue le cœur doctrinal de l’arrêt du 11 juin 2026 et mérite d’être citée dans son intégralité au regard de sa portée structurante.
Le paragraphe 9 de l’arrêt rappelle le cadre constitutionnel classique du contrôle des limitations à la liberté d’entreprendre : « il est loisible au législateur d’apporter à la liberté d’entreprendre, qui découle de l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi » (Cass. 3e civ., 11 juin 2026, n° 26-40.004, FS-D).
Le paragraphe 10 précise immédiatement que « la disposition contestée n’interdit pas l’activité de location comme meublés de tourisme de locaux à usage d’habitation, mais a pour effet, dans les communes classées en zone tendue et s’agissant uniquement de biens ne constituant pas la résidence principale du loueur, d’en soumettre un plus grand nombre au régime d’autorisation préalable avec compensation prévu par les articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l’habitation » (Cass. 3e civ., 11 juin 2026, n° 26-40.004, FS-D).
La conclusion du contrôle de proportionnalité est énoncée au paragraphe 11 : « Eu égard à l’objectif d’intérêt général qu’il s’est assigné, de lutter contre la pénurie de logements résidentiels en zone tendue, le législateur n’a pas porté à la liberté d’entreprendre une atteinte manifestement disproportionnée au regard de l’objectif poursuivi » (Cass. 3e civ., 11 juin 2026, n° 26-40.004, FS-D).
La formulation employée par la Cour de cassation retient un standard de contrôle restreint à l’atteinte « manifestement disproportionnée », ce qui traduit la retenue du juge constitutionnel à l’égard des choix du législateur en matière de politique du logement. La haute juridiction admet que l’intérêt général de lutte contre la pénurie de logements résidentiels justifie des restrictions significatives à l’activité économique de location meublée touristique, pour autant que les propriétaires ne se voient pas interdire totalement cette activité et que les mesures demeurent cantonnées aux zones tendues et aux biens ne constituant pas la résidence principale du loueur. Par ailleurs, le mécanisme de compensation prévu par les articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l’habitation, qui impose au propriétaire souhaitant changer l’usage d’un local de créer une surface équivalente de logement, constitue un correctif qui tempère la rigueur du dispositif et participe de l’appréciation de sa proportionnalité globale.
À cet égard, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme conforte cette approche en reconnaissant aux États une large marge d’appréciation en matière de politique du logement, le droit à un logement décent relevant des principes directeurs que les législations nationales doivent poursuivre, sous le contrôle du seul caractère manifestement disproportionné de l’ingérence dans le droit de propriété protégé par l’article 1er du Protocole additionnel n° 1 à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. La cour d’appel de Bordeaux, dans un arrêt du 9 juin 2026, a fait application de ce contrôle en considérant que l’amende civile prononcée sur le fondement de l’article L. 651-2 du code de la construction et de l’habitation constituait une ingérence dans le droit de propriété des consorts Z. mais que cette ingérence poursuivait un but légitime de politique sociale et demeurait proportionnée (CA Bordeaux, 1re ch. civ., 9 juin 2026, n° 25/03253).
II. Les conséquences pratiques de la validation constitutionnelle du dispositif : extension du champ de l’autorisation préalable et renforcement des sanctions
A. L’élargissement considérable du périmètre de l’autorisation préalable au changement d’usage
La décision de non-renvoi du 11 juin 2026 conforte définitivement l’extension du champ d’application du régime d’autorisation préalable résultant de la loi du 19 novembre 2024. Avant cette réforme, l’article L. 631-7 ancien du code de la construction et de l’habitation disposait qu’un local était réputé à usage d’habitation « s’il était affecté à cet usage au 1er janvier 1970 », cette affectation pouvant être établie « par tout mode de preuve ». Depuis le 21 novembre 2024, la nouvelle rédaction du troisième alinéa a substitué à ce critère historique unique un double critère temporel : la période 1970-1976 d’une part, et la fenêtre glissante de trente années précédant la demande d’autorisation ou la contestation d’autre part.
L’avis du 10 avril 2025 avait mesuré avec précision la portée de cette modification en relevant que la loi nouvelle « affecte les règles de fond qui définissent les conditions dans lesquelles la location d’un local meublé à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile peut être qualifiée de changement d’usage et a pour effet de soumettre à un régime d’autorisation préalable le changement d’usage de locaux qui n’en relevaient pas en l’état du texte dans sa rédaction antérieure » (Cass. 3e civ., avis, 10 avril 2025, n° 25-70.002, Publié au Bulletin).
Concrètement, un local qui avait été affecté à l’habitation pendant une durée même brève dans les trente dernières années, et qui aurait ultérieurement reçu une affectation commerciale ou professionnelle, peut désormais être réputé à usage d’habitation et soumis en conséquence au régime de l’autorisation préalable de changement d’usage. La notion même de changement d’usage est désormais expressément définie par le dernier alinéa de l’article L. 631-7 : « Le fait de louer un local meublé à usage d’habitation en tant que meublé de tourisme, au sens du I de l’article L. 324-1-1 du code du tourisme, constitue un changement d’usage au sens du présent article » (Article L. 631-7, dernier alinéa, du code de la construction et de l’habitation). La loi renvoie ainsi à la définition du meublé de tourisme donnée par l’article L. 324-1-1, I, du code du tourisme, qui désigne « des villas, appartements ou studios meublés, à l’usage exclusif du locataire, offerts à la location à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile et qui y effectue un séjour caractérisé par une location à la journée, à la semaine ou au mois » (Cass. 3e civ., avis, 10 avril 2025, n° 25-70.002, Publié au Bulletin).
Par ailleurs, la loi nouvelle renverse le mécanisme probatoire en faveur des communes. Là où la loi ancienne se référait au 1er janvier 1970 comme date-butoir, ce qui plaçait les collectivités dans l’obligation de produire un document daté de ce jour précis pour établir l’usage d’habitation, le nouveau texte leur offre désormais la faculté de rapporter la preuve de l’usage d’habitation à n’importe quel moment des trente dernières années par tout mode de preuve. La troisième chambre civile avait déjà jugé, dans un arrêt du 7 septembre 2023 publié au Bulletin, que « les déclarations souscrites par les redevables de la contribution foncière des propriétés bâties en application du décret n° 69-1076 du 28 novembre 1969, comportant les renseignements utiles à l’évaluation de leur propriété à la date de leur souscription, la seule mention, sur une déclaration remplie postérieurement au 1er janvier 1970, d’une occupation d’un local par son propriétaire, ne peut suffire à établir l’usage d’habitation » (Cass. 3e civ., 7 septembre 2023, n° 22-18.101, Publié au Bulletin). La réforme de 2024 a précisément entendu remédier à cette difficulté probatoire en élargissant la période de référence et en libéralisant les modes de preuve.
L’article L. 631-7-1 A du code de la construction et de l’habitation, dans sa rédaction issue de la même loi, exclut toutefois du champ de l’autorisation préalable la location de la résidence principale du loueur. La qualification de résidence principale, au sens de l’article 2 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989, suppose une occupation effective d’au moins huit mois par an, hors obligation professionnelle, raison de santé ou cas de force majeure. La troisième chambre civile, dans un arrêt du 11 juillet 2024 publié au Bulletin, a jugé que les juges du fond apprécient souverainement si un logement donné en location sur des périodes de courtes durées à une clientèle de passage constitue la résidence principale du loueur, et a notamment validé le raisonnement d’une cour d’appel ayant retenu qu’une occupation de deux cent huit jours par an ne satisfaisait pas au seuil de huit mois requis, lequel correspond à deux cent quarante jours (Cass. 3e civ., 11 juillet 2024, n° 23-13.789, Publié au Bulletin).
Dès lors, la combinaison du nouveau critère trentenaire d’usage d’habitation et de l’exclusion de la résidence principale du champ de l’autorisation préalable produit un double effet : elle étend le contrôle administratif sur les locations meublées touristiques non professionnelles tout en préservant le droit du propriétaire occupant de valoriser ponctuellement sa résidence principale, dans la limite de cent vingt jours par an, sans avoir à solliciter d’autorisation de changement d’usage.
B. L’intensification du quantum des sanctions et le contrôle juridictionnel de leur proportionnalité
L’article L. 651-2 du code de la construction et de l’habitation, dans sa rédaction issue de la loi du 19 novembre 2024, a doublé le plafond de l’amende civile encourue en portant celui-ci de cinquante mille à cent mille euros par local irrégulièrement transformé. Le texte prévoit en outre que « le président du tribunal ordonne le retour à l’usage d’habitation du local transformé sans autorisation, dans un délai qu’il fixe » et qu’à l’expiration de ce délai, « il prononce une astreinte d’un montant maximal de 1 000 euros par jour et par mètre carré utile du local irrégulièrement transformé » (Article L. 651-2 du code de la construction et de l’habitation). Le produit de l’amende et de l’astreinte est intégralement versé à la commune dans laquelle est situé le local irrégulièrement transformé.
La qualification juridique de l’amende civile prévue par l’article L. 651-2 du code de la construction et de l’habitation a été fixée par une jurisprudence constante de la troisième chambre civile. Celle-ci a jugé, dès une question prioritaire de constitutionnalité du 5 juillet 2018, que cette amende « constitue une sanction ayant le caractère d’une punition » (Cass. 3e civ., QPC, 5 juillet 2018, n° 18-40.014). Cette qualification a été réitérée dans un arrêt du 9 novembre 2022 publié au Bulletin (Cass. 3e civ., 9 novembre 2022, n° 21-20.464, Publié au Bulletin) puis confirmée par l’arrêt du 11 juillet 2024. Il en résulte que le prononcé de l’amende civile est soumis aux principes constitutionnels de légalité des délits et des peines, de personnalité et d’individualisation de la peine, qui découlent des articles 8 et 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.
Or, la conséquence pratique la plus immédiate de cette qualification est l’impossibilité toute condamnation in solidum des propriétaires indivis. Par l’arrêt précité du 11 juillet 2024, la Cour de cassation a censuré l’arrêt de la cour d’appel de Paris qui avait condamné solidairement les propriétaires indivis au paiement de vingt mille euros d’amende civile, au motif que « son prononcé est soumis aux principes de personnalité et d’individualisation de la peine, qui font obstacle, en la matière, à toute condamnation in solidum » (Cass. 3e civ., 11 juillet 2024, n° 23-13.789, Publié au Bulletin). Chaque propriétaire ne peut ainsi être condamné qu’à raison de sa faute personnelle et pour un montant individualisé, ce qui tempère le caractère massif des sanctions encourues lorsque le bien est détenu en indivision.
En pratique, les juridictions du fond ont déjà fait application du nouveau quantum pour prononcer des amendes civiles d’un montant significatif. Le tribunal judiciaire de Paris, par jugement du 11 juillet 2025, a condamné la SCI Quorum au paiement d’une amende civile de vingt-cinq mille euros pour changement d’usage illicite de locaux à usage d’habitation en meublés de tourisme, après avoir constaté que le local avait été déclaré pour trente-quatre mètres carrés de bureau et trente-huit mètres carrés d’habitation dans les données fiscales ORFEA (TJ Paris, référé, 11 juillet 2025, n° 25/53378). Le même tribunal, le 8 octobre 2025, a condamné la SCI des Hauts de Fins à une amende civile de trente mille euros en relevant que les locations en meublé de tourisme s’étaient poursuivies après l’entrée en vigueur de la loi nouvelle le 21 novembre 2024 (TJ Paris, 8 octobre 2025, n° 25/53555).
En conséquence, la situation des propriétaires qui ont acquis des biens en meublés touristiques avant l’entrée en vigueur de la loi du 19 novembre 2024, en se fondant sur les règles alors applicables, se trouve aujourd’hui soumise à une double contrainte : pour les locations conclues avant le 21 novembre 2024, la qualification d’usage d’habitation s’apprécie selon les critères de la loi ancienne, conformément à l’avis du 10 avril 2025 ; pour les locations conclues postérieurement à cette date, le nouveau critère trentenaire s’applique de plein droit, sans que la confiance légitime du propriétaire dans la stabilité de la réglementation antérieure ne constitue un obstacle constitutionnel, ainsi que l’a jugé la Cour de cassation le 11 juin 2026. Par ailleurs, le mécanisme de compensation prévu par l’article L. 631-7-1 du code de la construction et de l’habitation, qui impose au propriétaire de créer une surface équivalente de logement pour obtenir l’autorisation de changement d’usage, constitue une contrainte économique et urbanistique supplémentaire dont les propriétaires doivent désormais intégrer le coût dans leur modèle d’affaires.
Les professionnels du droit de l’immobilier et de la construction doivent ainsi conseiller leurs clients sur la nécessité de vérifier l’historique d’usage des biens sur les trente dernières années avant toute acquisition destinée à la location meublée touristique, ainsi que sur l’obligation de solliciter une autorisation préalable de changement d’usage lorsque le bien ne constitue pas la résidence principale du loueur, sous peine d’encourir des amendes civiles pouvant atteindre cent mille euros et des astreintes journalières de mille euros par mètre carré. Les collectivités territoriales, quant à elles, disposent désormais d’un arsenal juridique dont la constitutionnalité est pleinement établie pour poursuivre le retour des meublés touristiques irréguliers vers le marché locatif résidentiel.
Conclusion
La question prioritaire de constitutionnalité du 11 juin 2026 clôt la séquence contentieuse ouverte par l’adoption de la loi du 19 novembre 2024 en validant, au double visa de la non-rétroactivité des lois répressives plus sévères et de la liberté d’entreprendre, le nouveau critère trentenaire de l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation. La Cour de cassation, en refusant de transmettre la question au Conseil constitutionnel, a jugé que le grief de rétroactivité était inopérant dès lors que la loi nouvelle ne régit que les contrats conclus postérieurement à son entrée en vigueur, et que la restriction apportée à la liberté d’entreprendre n’excédait pas ce qui est nécessaire à la réalisation de l’objectif d’intérêt général de lutte contre la pénurie de logements en zone tendue. Combiné à l’avis du 10 avril 2025 qui a cantonné l’application des nouveaux critères aux situations postérieures au 21 novembre 2024, et à l’alignement du quantum des amendes civiles sur les principes constitutionnels de personnalité et d’individualisation des peines opéré par l’arrêt du 11 juillet 2024, l’arrêt du 11 juin 2026 parachève l’architecture d’un dispositif de régulation des meublés touristiques dont la constitutionnalité est désormais assise, laissant aux juridictions du fond la charge d’en assurer l’application proportionnée dans les centaines de procédures actuellement pendantes devant les tribunaux. Les propriétaires de meublés touristiques situés en zone tendue doivent, dès à présent, intégrer cette nouvelle donne législative et jurisprudentielle dans la gestion de leur patrimoine immobilier.
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