Bail Code civil et ordre public locatif : l’office du juge face au détournement du statut protecteur de la loi du 6 juillet 1989
La mairie de Paris a adressé, le 2 juillet 2026, un courrier aux agences immobilières de la capitale leur rappelant les conditions strictes d’utilisation du bail dit « Code civil », ce contrat de louage régi par les seuls articles 1713 et suivants du Code civil qui échappe au régime impératif de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989. L’initiative de l’adjoint au logement, Jacques Baudrier, intervient alors que l’expérimentation de l’encadrement des loyers doit prendre fin en novembre 2026 et que le gouvernement se montre réservé sur sa prolongation. Selon une enquête de l’association CLCV publiée le 26 juin 2026, 84 % des annonces diffusées par des agences respectent les règles de l’encadrement, contre 62 % seulement pour les locations conclues directement entre particuliers. Cette donnée statistique ne saurait toutefois masquer la persistance de montages contractuels qui, en qualifiant le contrat de bail de droit commun, entendent soustraire la relation locative aux dispositions d’ordre public de la loi du 6 juillet 1989. La troisième chambre civile de la Cour de cassation a, au cours des dernières années, précisé avec une rigueur croissante les frontières du statut protecteur et les pouvoirs du juge face aux tentatives de contournement.
I. Le champ d’application de la loi du 6 juillet 1989 : une frontière sous tension
A. La résidence principale, critère cardinal d’un régime d’ordre public
Aux termes de l’article 2 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989, « les dispositions du présent titre sont d’ordre public » (article 2, loi du 6 juillet 1989). Le même texte dispose que le titre premier de la loi s’applique « aux locations de locaux à usage d’habitation ou à usage mixte professionnel et d’habitation, et qui constituent la résidence principale du preneur ». La résidence principale est entendue comme « le logement occupé au moins huit mois par an, sauf obligation professionnelle, raison de santé ou cas de force majeure, soit par le preneur ou son conjoint, soit par une personne à charge au sens du code de la construction et de l’habitation ». Cette définition légale emporte une conséquence essentielle : le bail qui ne porte pas sur la résidence principale du locataire n’est pas soumis au régime protecteur de la loi de 1989 et demeure régi par les dispositions du Code civil, dont l’article 1713 énonce sobrement que l’on « peut louer toutes sortes de biens meubles ou immeubles » (article 1713 du Code civil).
La Cour de cassation a très tôt consacré le caractère impératif de ce critère. Par un arrêt du 6 juillet 2022, publié au Bulletin, la troisième chambre civile a jugé qu’il résulte de l’article 2 de la loi du 6 juillet 1989, « d’ordre public, que, dès le déclassement d’un bien du domaine public, sa location à usage d’habitation à titre de résidence principale, est soumise aux dispositions du titre 1er de cette loi » et que « la validité d’une convention y dérogeant est conditionnée à l’existence de circonstances particulières indépendantes de la volonté des parties autres que celles résultant de la seule domanialité du bien, ce qu’il appartient au juge de vérifier » (Cass. 3e civ., 6 juillet 2022, n° 21-18.450, Publié au Bulletin). La Cour impose ainsi au juge du fond un contrôle concret de la qualification donnée au contrat par les parties. L’ordre public de la loi de 1989 ne se présume pas : il s’impose dès lors que les conditions objectives de son application sont réunies, quelle que soit la dénomination retenue par les contractants.
La détermination du caractère de résidence principale ne relève toutefois pas d’un automatisme. L’arrêt du 25 mars 2021 illustre la rigueur avec laquelle la Cour de cassation contrôle la motivation des juges du fond sur ce point. En l’espèce, une cour d’appel avait qualifié le bail de contrat à usage d’habitation principale en se fondant sur « le caractère initialement accessoire du bail à la profession du locataire », « l’absence de qualification de résidence secondaire sur pas moins de trois baux » et le paiement d’une taxe sur les logements vacants. La Cour de cassation a censuré cette décision pour défaut de réponse aux conclusions du bailleur qui « soutenait que le preneur sous-louait l’appartement depuis 2012 pour des périodes de six à neuf mois par an », ce dont il résultait potentiellement que le logement n’était pas la résidence principale du locataire (Cass. 3e civ., 25 mars 2021, n° 20-14.009). La sous-location de longue durée, indice objectif de non-occupation personnelle, devait être examinée par le juge avant de conclure à l’application de la loi de 1989.
Par ailleurs, la Cour de cassation a récemment admis que des parties puissent conventionnellement soumettre leur relation locative à la loi du 6 juillet 1989 sans que le bien loué constitue effectivement la résidence principale du preneur. Dans un arrêt du 19 mars 2026, la troisième chambre civile a approuvé une cour d’appel d’avoir « souverainement déduit que la commune intention des parties avait été de conclure le dernier contrat de bail sans obligation d’habitation principale tout en soumettant volontairement la location au régime de la loi du 6 juillet 1989 » (Cass. 3e civ., 19 mars 2026, n° 24-21.660). En l’espèce, un bailleur et un locataire, amis de longue date, avaient conclu un bail expressément soumis à la loi de 1989 tout en sachant que le bien ne serait occupé qu’à titre de résidence secondaire. La Cour a jugé que le bailleur ne pouvait ensuite se prévaloir du défaut d’usage des lieux à titre de résidence principale pour fonder un congé pour motif légitime et sérieux. Cette solution illustre un paradoxe apparent : l’ordre public de la loi de 1989, s’il est protecteur du locataire, peut être conventionnellement étendu à des situations qu’il ne régit pas de plein droit, mais cette extension joue alors contre le bailleur qui l’a acceptée.
B. Les figures du contournement : conventions d’occupation précaire et baux de droit commun
Le bail Code civil constitue la forme la plus élémentaire du contrat de louage. Régi par les articles 1713 à 1778 du Code civil, il se caractérise par une grande liberté contractuelle : durée librement fixée, absence de plafonnement du loyer, exclusion du droit au renouvellement et des mécanismes de protection du locataire prévus par la loi de 1989. Le congé y est délivré sans motivation particulière et les obligations du bailleur se limitent à celles définies par les articles 1719 et suivants du Code civil, notamment la délivrance d’une chose en bon état et l’entretien nécessaire à l’usage convenu. Ce régime de droit commun est parfaitement légal lorsque le bien n’est pas la résidence principale du locataire : résidence secondaire, location saisonnière, logement de fonction ou occupation temporaire. C’est son utilisation abusive, lorsqu’il masque en réalité une location à titre de résidence principale, qui soulève une difficulté juridique majeure.
La convention d’occupation précaire constitue une seconde figure du contournement. Ce contrat, qui se distingue du bail par l’absence de droit au maintien dans les lieux, ne peut être valablement conclu que si des circonstances particulières, indépendantes de la seule volonté des parties, justifient cette précarité. La Cour de cassation l’a rappelé dans un arrêt du 6 mai 2021, en approuvant une cour d’appel d’avoir « caractérisé l’existence de circonstances particulières, indépendantes de la seule volonté des parties, permettant de retenir la qualification de convention d’occupation précaire et justifiant le rejet de la demande de requalification du contrat en bail d’habitation soumis à la loi du 6 juillet 1989 » (Cass. 3e civ., 6 mai 2021, n° 20-10.992). En l’espèce, une convention avait été conclue pour permettre à l’acquéreur d’occuper le logement dans l’attente de la signature de l’acte authentique de vente, laquelle était conditionnée par l’obtention d’un crédit immobilier. La Cour a jugé que cette situation caractérisait des circonstances particulières justifiant le recours à une convention précaire.
Or, le courrier de la mairie de Paris du 2 juillet 2026 met précisément en cause l’usage détourné du bail Code civil par certains bailleurs qui, pour échapper à l’encadrement des loyers, qualifient de résidence secondaire ce qui constitue en réalité la résidence principale du locataire. L’article 17 de la loi du 6 juillet 1989, dans sa rédaction issue de la loi du 24 mars 2014, dispose que « la fixation du loyer des logements mis en location est libre » sous réserve des dispositifs d’encadrement applicables dans les zones tendues (article 17, loi du 6 juillet 1989). Le détournement consiste à éluder ce dispositif en déplaçant la relation contractuelle hors du champ d’application de la loi de 1989, par une simple qualification erronée du contrat. La question n’est donc pas seulement celle de la liberté contractuelle : elle engage la portée effective de l’ordre public locatif et la capacité des autorités publiques à garantir le respect de la réglementation des loyers.
II. L’office du juge face aux montages contractuels : entre requalification et sanction
A. Le pouvoir de requalification : l’exigence d’une motivation circonstanciée
Le juge judiciaire dispose, en vertu de l’article 12 du Code de procédure civile, du pouvoir de restituer aux faits leur exacte qualification juridique. Ce pouvoir de requalification est essentiel en matière de bail d’habitation, car il permet de faire échec aux montages destinés à éluder les dispositions d’ordre public de la loi du 6 juillet 1989. La Cour de cassation exerce sur ce point un contrôle rigoureux, qui s’est récemment intensifié, imposant au juge du fond de motiver sa décision au regard des éléments de preuve objectifs établissant la réalité de l’occupation à titre de résidence principale.
L’arrêt du 6 juillet 2022 précité fixe le principe : « la validité d’une convention y dérogeant est conditionnée à l’existence de circonstances particulières indépendantes de la volonté des parties autres que celles résultant de la seule domanialité du bien, ce qu’il appartient au juge de vérifier » (Cass. 3e civ., 6 juillet 2022, n° 21-18.450, Publié au Bulletin). Cette formule confère au juge un office actif : il ne peut se borner à entériner la qualification retenue par les parties, mais doit vérifier concrètement si les conditions d’application de la loi de 1989 sont ou non réunies. La charge de la preuve pèse sur celui qui invoque l’exclusion du statut protecteur, en pratique le bailleur qui entend échapper aux contraintes de la loi.
L’arrêt du 19 mars 2026 apporte une précision importante quant à l’office du juge dans l’interprétation de la commune intention des parties. La troisième chambre civile a approuvé l’analyse souveraine des juges du fond qui avaient relevé que « les parties étaient en relation d’amitié depuis cinquante ans, que l’adresse du locataire mentionnée sur les contrats successifs n’avait jamais été celle des lieux loués, mais celle correspondant à la résidence en réalité principale du locataire, et que le dernier contrat était expressément soumis à la loi du 6 juillet 1989 en prévoyant un usage d’habitation sans clause exigeant que les locaux constituent la résidence principale » (Cass. 3e civ., 19 mars 2026, n° 24-21.660). Le juge doit ainsi examiner l’ensemble des circonstances de fait, y compris les relations personnelles entre les parties et l’historique contractuel, pour déterminer la qualification applicable.
L’arrêt du 9 février 2022, publié au Bulletin, illustre par ailleurs le principe de l’application immédiate de la loi nouvelle aux situations juridiques non définitivement réalisées. La Cour y rappelle qu’« il résulte de l’article 2 du code civil que la loi nouvelle régit les effets légaux des situations juridiques ayant pris naissance avant son entrée en vigueur et non définitivement réalisées » et que « l’article 15, I, de la loi du 6 juillet 1989, dans sa rédaction issue de la loi du 24 mars 2014, est applicable à la contestation du congé délivré après l’entrée en vigueur de cette loi, même si le bail a été conclu antérieurement à celle-ci » (Cass. 3e civ., 9 février 2022, n° 21-10.388, Publié au Bulletin). Ce principe d’application immédiate renforce la protection du locataire en rendant inopérante la date de conclusion du bail face à une évolution législative protectrice.
En conséquence, lorsqu’un bailleur a sciemment qualifié de bail Code civil une location qui relève en réalité de la loi de 1989, le juge peut non seulement requalifier le contrat, mais encore en tirer toutes les conséquences sur le terrain de la validité des clauses stipulées. La clause fixant un loyer supérieur au plafond de l’encadrement est réputée non écrite. La clause d’un congé sans motif est privée d’effet. Le contrat se trouve rétroactivement soumis à l’ensemble des dispositions protectrices de la loi de 1989.
B. Les sanctions du détournement et la portée de l’intervention administrative
Le détournement du bail Code civil expose le bailleur à plusieurs types de sanctions. Sur le plan civil, la requalification du contrat en bail soumis à la loi du 6 juillet 1989 emporte l’application rétroactive du statut protecteur : le locataire peut obtenir la restitution des loyers excédant le plafond légal, contester la validité du congé, et se prévaloir du droit au renouvellement du bail. La Cour de cassation a rappelé, dans un arrêt du 29 janvier 2026, que le dépôt de garantie est destiné à « garantir l’exécution de ses obligations locatives par le locataire » et que la restitution doit intervenir « dans un délai maximal de deux mois à compter de la remise en main propre, ou par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, des clés au bailleur », déduction faite des sommes dues (Cass. 3e civ., 29 janvier 2026, n° 24-20.758, Publié au Bulletin). Est incluse dans ces sommes « l’indemnité d’occupation dont le locataire est redevable s’il se maintient dans les lieux au-delà du terme du bail ». Cette jurisprudence, qui fixe le régime de l’indemnité d’occupation au sein du mécanisme du dépôt de garantie, illustre la technicité des relations locatives régies par la loi de 1989.
Sur le plan administratif, le non-respect de l’encadrement des loyers expose le bailleur à une amende dont le montant a été fixé par le décret n° 2019-507 du 24 mai 2019. L’article 17 de la loi du 6 juillet 1989, dans sa rédaction applicable, dispose que la fixation du loyer est libre mais que le préfet peut, après mise en demeure infructueuse, prononcer une amende à l’encontre du bailleur qui ne respecte pas les niveaux de loyer de référence fixés par arrêté préfectoral. Le courrier de la mairie de Paris du 2 juillet 2026 s’inscrit dans ce cadre : il ne crée pas de nouvelle obligation, mais rappelle aux professionnels l’existence d’un dispositif en vigueur et la faculté pour l’autorité municipale de saisir le préfet aux fins de sanction.
L’arrêt du 26 octobre 2023, publié au Bulletin, témoigne de la rigueur avec laquelle la Cour de cassation veille au respect du formalisme protecteur édicté par la loi de 1989. La troisième chambre civile y a « énoncé à bon droit qu’il résulte de l’article 3-2 de la loi du 6 juillet 1989 que, lorsque les parties n’ont pas été convoquées par lettre recommandée avec demande d’avis de réception adressée au moins sept jours à l’avance, celle qui a pris l’initiative de faire établir l’état des lieux par un huissier de justice ne peut obtenir le remboursement de la moitié de son coût » (Cass. 3e civ., 26 octobre 2023, n° 22-20.183, Publié au Bulletin). Ce formalisme, qui peut paraître pointilleux, est le corollaire du caractère d’ordre public de la loi : la protection du locataire passe par le respect scrupuleux des procédures destinées à garantir l’équilibre contractuel.
Par ailleurs, l’intervention croissante des collectivités territoriales dans la police du contrat de location témoigne d’une évolution significative du droit du logement. La création du permis de louer par la loi ALUR du 24 mars 2014, puis le transfert du pouvoir de sanction du préfet au maire par la loi du 9 avril 2024, et désormais la faculté ouverte aux communes de dispenser du permis de louer les logements gérés par des professionnels de l’immobilier, dessinent un mouvement de territorialisation de la régulation locative. Le courrier adressé par la mairie de Paris aux agences immobilières le 2 juillet 2026 s’inscrit dans cette dynamique : il rappelle aux professionnels que l’encadrement des loyers n’est pas une simple recommandation et que les autorités publiques entendent en garantir l’effectivité, y compris par la voie de signalements aux services préfectoraux.
L’article 2 de la loi du 6 juillet 1989, dont la Cour de cassation a rappelé le caractère d’ordre public par l’arrêt du 6 juillet 2022, demeure la clé de voûte de l’édifice protecteur. Il institue une présomption d’application du statut dès lors que le local est occupé à titre de résidence principale, et ne permet d’y déroger que par la preuve de circonstances particulières. Or, les circonstances invoquées par un bailleur qui se borne à qualifier le contrat de bail Code civil pour échapper à l’encadrement des loyers ne sauraient caractériser de telles circonstances. La démarche de la mairie de Paris, conjuguée à la rigueur croissante du contrôle juridictionnel exercé par la troisième chambre civile, réduit ainsi la marge de manœuvre des montages contractuels abusifs. L’ordre public locatif ne se négocie pas.
Conclusion
L’étude des arrêts récents de la troisième chambre civile de la Cour de cassation révèle une double tendance. D’une part, la Cour consolide le caractère d’ordre public du statut protecteur de la loi du 6 juillet 1989, en imposant au juge du fond un contrôle rigoureux de la qualification du contrat et en censurant les motivations insuffisantes. D’autre part, elle admet que la commune intention des parties puisse étendre conventionnellement le champ d’application de la loi à des situations qu’elle ne régit pas de plein droit, ce dont il résulte que le bailleur qui a accepté cette extension ne peut plus s’en prévaloir pour échapper aux contraintes du statut. Le courrier de la mairie de Paris du 2 juillet 2026, en rappelant aux professionnels de l’immobilier les conditions strictes d’utilisation du bail Code civil, s’inscrit dans ce mouvement jurisprudentiel dont il partage la finalité : garantir l’effectivité de la protection du locataire contre les stratégies contractuelles d’évitement. La question de la prolongation de l’expérimentation de l’encadrement des loyers, qui sera débattue au Parlement à l’automne 2026, déterminera si cette protection conserve ou non sa portée territoriale. En tout état de cause, la jurisprudence de la Cour de cassation a d’ores et déjà posé les jalons d’un contrôle juridictionnel qui ne s’arrête pas à la lettre du contrat mais s’attache à la réalité de la situation qu’il recouvre. La liberté contractuelle trouve sa limite dans l’ordre public de direction, dont le juge est le garant.
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