La nullité de la vente immobilière portant sur le domaine public : l’apport de la troisième chambre civile du 7 mai 2026
L’acquisition d’un bien immobilier auprès d’une personne publique est une opération que l’on imagine aisément sécurisée. La puissance publique, détentrice de prérogatives exorbitantes du droit commun, ne saurait ignorer la nature juridique des biens qu’elle aliène. Son patrimoine est soumis à un régime juridique dual : le domaine public, régi par les principes d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité, et le domaine privé, soumis pour l’essentiel au droit commun de la propriété. La frontière entre ces deux masses est d’autant plus difficile à tracer que certaines parcelles, longtemps restées sans affectation effective, peuvent avoir perdu leur caractère de domanialité publique sans que cette mutation ait été formalisée par un acte de déclassement. Pourtant, le contentieux révèle que des ventes consenties sur des parcelles relevant du domaine public, sans déclassement préalable, ne sont pas rares. Ces opérations, qui portent sur des actifs parfois significatifs, soulèvent des difficultés juridiques complexes à l’intersection du droit administratif des biens et du droit civil de la vente immobilière. La troisième chambre civile de la Cour de cassation, par un arrêt du 7 mai 2026, est venue rappeler avec fermeté la sanction qui s’attache à une telle méconnaissance et, surtout, préciser les conséquences indemnitaires qui en découlent pour l’acquéreur évincé. Cette décision, rendue sur pourvois joints n° 24-13.491 et n° 24-15.282 (Cass. 3e civ., 7 mai 2026, n° 24-13.491), s’inscrit dans une ligne jurisprudentielle constante dont elle affine les contours.
L’article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques pose un principe dont la simplicité n’a d’égale que la rigueur : les biens des personnes publiques qui relèvent du domaine public sont inaliénables et imprescriptibles. De cette inaliénabilité découle une interdiction absolue de se défaire d’un tel bien, de manière volontaire ou non, à titre onéreux ou gratuit. La vente d’un immeuble du domaine public ne peut ainsi intervenir qu’après une décision de déclassement, laquelle fait sortir le bien du domaine public pour l’intégrer au domaine privé de la personne publique, où il devient cessible. À défaut, la vente est nulle de nullité absolue. La jurisprudence récente de la troisième chambre civile, illustrée par l’arrêt du 7 mai 2026, invite à examiner, d’une part, le régime de cette nullité (I) et, d’autre part, les effets de l’annulation sur les droits de l’acquéreur évincé (II).
I. Le régime de la nullité de la vente d’un bien du domaine public non déclassé
A. L’inaliénabilité du domaine public, obstacle dirimant à la validité de la vente
Le principe d’inaliénabilité du domaine public est ancré dans notre droit depuis l’Ancien Régime. Il a été consacré par l’édit de Moulins de 1566, puis par le code du domaine de l’État de 1790, avant d’être codifié à l’article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques. Ce texte énonce que « les biens des personnes publiques mentionnées à l’article L. 1, qui relèvent du domaine public, sont inaliénables et imprescriptibles ». La Cour de cassation en tire une conséquence radicale, rappelée dans l’arrêt du 7 mai 2026 : « la vente d’un immeuble du domaine public ne peut avoir lieu qu’après décision de déclassement ».
Cette solution n’est pas nouvelle. Dès le 24 septembre 2020, la troisième chambre civile jugeait que l’absence d’un acte complémentaire de déclassement faisait obstacle à la cession d’un bien relevant du domaine public (Cass. 3e civ., 24 sept. 2020, n° 19-22.161). La même chambre a également eu l’occasion de rappeler, le 18 février 2021, que « le domaine public étant inaliénable », la société qui l’occupait était sans droit ni titre et ne pouvait prétendre à une indemnisation au titre de son éviction (Cass. 3e civ., 18 fév. 2021, n° 19-21.499). Par un arrêt publié au Bulletin du 19 septembre 2019, elle confirmait encore la nullité de la vente consentie sur une parcelle relevant du domaine public sans déclassement préalable (Cass. 3e civ., 19 sept. 2019, n° 17-27.628, publié au Bulletin). De manière plus ancienne, la troisième chambre civile avait déjà sanctionné, le 8 octobre 2014, une cour d’appel qui, « par simple affirmation et par des motifs ne permettant pas de caractériser l’appartenance de la cour litigieuse au domaine public », avait refusé d’annuler une vente (Cass. 3e civ., 8 oct. 2014, n° 11-27.618).
L’arrêt du 7 mai 2026 s’inscrit donc dans une jurisprudence parfaitement établie. En l’espèce, la société CPC Cotentin avait acquis, par acte notarié du 18 décembre 2008, deux parcelles cadastrées auprès de la communauté de communes du canton concerné. Ces parcelles avaient été elles-mêmes acquises par la communauté de communes du département de la Manche par acte du 2 juillet 2004. Or, au début de l’année 2014, l’acquéreur apprenait que ces parcelles faisaient partie du domaine public départemental. La cour d’appel de Caen, par un arrêt du 30 janvier 2024, avait prononcé la nullité de la vente au motif que, « dès lors qu’au moment de la vente, ces parcelles étaient inaliénables puisque faisant partie du domaine public, la vente était nulle de nullité absolue ». La Cour de cassation approuve cette analyse, rappelant le visa de l’article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques et précisant qu’il « résulte de ce texte une interdiction de se défaire d’un bien appartenant à ce domaine, de manière volontaire ou non, à titre onéreux ou gratuit ».
Par ailleurs, la Cour de cassation a également sanctionné, le 16 mai 2019, une cour d’appel qui s’était abstenue de rechercher si une parcelle relevait du domaine public ou du domaine privé de la commune avant de statuer sur la nullité d’une vente, rappelant que cette qualification déterminait la compétence du juge judiciaire (Cass. 3e civ., 16 mai 2019, n° 17-26.210, publié au Bulletin). Cette exigence de qualification préalable illustre la rigueur avec laquelle la Cour de cassation contrôle l’application du principe d’inaliénabilité par les juges du fond.
B. Les conditions restrictives du déclassement régularisateur
La question de la régularisation de la vente après déclassement a été au coeur des débats devant la Cour de cassation. La communauté de communes et le notaire instrumentaire soutenaient que le déclassement des parcelles litigieuses, intervenu le 16 mai 2014, avait rétroactivement régularisé la vente. La Cour écarte cet argument par deux motifs distincts.
En premier lieu, elle juge que l’article 12 de l’ordonnance n° 2017-562 du 19 avril 2017, qui autorise l’autorité administrative à procéder à un déclassement rétroactif des biens ayant fait l’objet d’un acte de disposition antérieur, n’est pas applicable à une décision de déclassement prise avant l’entrée en vigueur de ce texte. En d’autres termes, le mécanisme de déclassement rétroactif instauré par l’ordonnance du 19 avril 2017 ne bénéficie qu’aux déclassements intervenus postérieurement à son entrée en vigueur. La cour d’appel en avait justement déduit que l’article 12 de cette ordonnance était inapplicable au déclassement du 16 mai 2014.
En second lieu, la Cour de cassation relève que la cour d’appel avait constaté l’absence de tout acte notarié de régularisation pour les deux parcelles litigieuses, alors que la troisième parcelle, vendue par le département de la Manche, avait bien fait l’objet d’un nouvel acte de cession le 7 août 2014. Ce faisant, elle fait ressortir « qu’il n’y avait pas eu d’accord des parties pour réitérer la vente des parcelles litigieuses ». La solution est ici nuancée : la Cour de cassation admet implicitement qu’une régularisation par acte notarié postérieur au déclassement aurait pu valider la cession. Mais en l’absence d’une telle manifestation de volonté, la nullité demeure. Cette position s’inscrit dans la continuité de la jurisprudence antérieure, qui avait déjà admis que le déclassement d’une parcelle antérieurement vendue permettait, sous certaines conditions, de purger la nullité (Cass. 3e civ., 10 juin 2021, n° 19-25.037, publié au Bulletin et au Rapport).
Par ailleurs, la première chambre civile de la Cour de cassation avait déjà jugé, le 16 avril 2015, que les litiges relatifs aux contrats comportant occupation du domaine public relevaient de la compétence de la juridiction administrative (Cass. 1re civ., 16 avr. 2015, n° 14-14.711, publié au Bulletin). Cette répartition des compétences explique la prudence avec laquelle le juge judiciaire aborde les questions de déclassement, sans jamais empiéter sur les prérogatives de l’autorité administrative. La Cour de cassation a également rappelé, le 6 juillet 2022, que le déclassement d’un immeuble du domaine public et sa cession ultérieure par l’État ne confèrent à l’acquéreur qu’un droit de propriété privé, exclusif de toute revendication fondée sur l’ancienne domanialité publique (Cass. 3e civ., 6 juill. 2022, n° 21-18.450, publié au Bulletin).
II. Les effets de l’annulation : restitutions et réparations
A. La restitution du prix et les dépenses utiles à la collectivité publique
L’annulation d’une vente immobilière emporte, en principe, l’obligation pour les parties de se restituer réciproquement les prestations qu’elles ont reçues. Le vendeur doit restituer le prix, l’acquéreur doit restituer le bien. La question se complique lorsque le vendeur est une personne publique et que l’acquéreur a, pendant plusieurs années, supporté des charges ou réalisé des investissements sur le bien.
La Cour de cassation, dans l’arrêt commenté, ne se prononce pas directement sur la restitution du prix, qui n’était pas contestée en l’espèce. En revanche, elle rappelle un principe essentiel concernant les dépenses exposées par l’acquéreur : celui-ci peut prétendre, sur le fondement de l’article 1240 du code civil, au remboursement de celles de ses dépenses qui ont été utiles à la collectivité envers laquelle il s’était engagé. La notion de dépenses utiles, empruntée au régime des quasi-contrats, permet de compenser l’enrichissement sans cause de la personne publique, qui a bénéficié des investissements de l’acquéreur sans en supporter le coût.
Cette solution trouve un écho dans une jurisprudence plus ancienne de la troisième chambre civile. Le 29 octobre 2015, elle avait déjà eu à connaître d’une vente portant sur des lots de copropriété édifiés en partie sur le domaine public (Cass. 3e civ., 29 oct. 2015, n° 13-25.083). L’acquéreur avait obtenu l’annulation de la vente, la restitution du prix de 45 734,71 euros, le remboursement des frais de la vente et la valeur des améliorations apportées à l’immeuble pour un montant de 4 719 euros. L’arrêt précisait également que le coût total de l’emprunt souscrit pour financer l’acquisition, soit 41 251,93 euros, constituait un préjudice indemnisable, de même que les taxes foncières acquittées depuis 1994 pour un montant de 3 735,57 euros et les charges de copropriété liées à la qualité de propriétaire, pour un montant de 1 124,13 euros. La cour d’appel de Grenoble avait toutefois plafonné l’indemnisation à 9 223 euros en retenant un coefficient de perte de chance de 20 %, solution que la Cour de cassation a censurée pour violation du principe du contradictoire.
En outre, la responsabilité du notaire instrumentaire mérite une attention particulière. Dans ce même arrêt du 29 octobre 2015, la Cour de cassation rappelait que « le notaire rédacteur d’un acte de vente immobilière a l’obligation de vérifier les droits des parties et notamment le droit de propriété du vendeur en contrôlant la chaîne des transmissions successives et en établissant une origine de propriété trentenaire exacte ». Cette obligation, qui constitue le coeur de la mission notariale, trouve à s’appliquer avec une acuité particulière lorsque le vendeur est une personne publique, dont les biens sont soumis à un régime de domanialité spécifique. La vérification de l’origine de propriété sur trente ans aurait dû, en principe, révéler l’appartenance des parcelles au domaine public et alerter les parties sur la nécessité d’un déclassement préalable. L’arrêt du 7 mai 2026, en rejetant le pourvoi des notaires sur la question de la nullité, confirme que cette obligation n’est pas une simple faculté mais un devoir dont la méconnaissance engage leur responsabilité professionnelle.
La question de la prescription de l’action en nullité mérite également d’être évoquée. La nullité absolue qui frappe la vente d’un bien du domaine public est imprescriptible, ce qui signifie que l’acquéreur peut s’en prévaloir à tout moment, sans limitation de durée. Cette imprescriptibilité, qui découle du caractère d’ordre public du principe d’inaliénabilité, constitue une protection maximale pour l’acquéreur, mais aussi une source d’insécurité juridique pour les personnes publiques et leurs cocontractants. La Cour de cassation a toutefois rappelé, dans un arrêt du 7 novembre 2019, que la prescription quinquennale de l’article 2224 du code civil ne s’applique pas aux actions tendant à faire constater la nullité absolue d’un contrat (Cass. 3e civ., 7 nov. 2019, n° 18-23.596).
B. Le sort des taxes foncières acquittées par l’acquéreur évincé
L’apport le plus notable de l’arrêt du 7 mai 2026 réside dans le traitement des taxes foncières. La cour d’appel de Caen avait rejeté la demande de remboursement formée par l’acquéreur au motif que celui-ci « a la possibilité de saisir l’administration fiscale d’une demande de dégrèvement ». La Cour de cassation censure cette analyse sur le fondement de l’article 1240 du code civil, aux termes duquel « tout fait quelconque de l’homme, qui cause à autrui un dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer ».
La motivation est aussi sobre que décisive : « le paiement de la taxe foncière acquittée par l’acquéreur d’un bien immobilier dont la vente a été annulée constitue un préjudice indemnisable ». La Cour rappelle ainsi que le préjudice doit être intégralement réparé, sans perte ni profit pour la victime. L’existence d’une voie de droit parallèle, telle qu’une demande de dégrèvement fiscal, ne saurait exonérer le responsable du dommage de son obligation de réparation. Cette solution s’inscrit dans le prolongement de la jurisprudence sur la réparation intégrale, qui impose au juge de replacer la victime dans la situation où elle se serait trouvée si l’acte dommageable n’avait pas eu lieu.
Dès lors, la distinction s’établit clairement entre, d’une part, les restitutions consécutives à l’annulation du contrat, qui relèvent de la remise en état des parties et obéissent au régime des articles 1352 et suivants du code civil, et, d’autre part, l’indemnisation des préjudices annexes subis par l’acquéreur évincé, qui relève de la responsabilité délictuelle de l’article 1240 du code civil. Le paiement des taxes foncières, qui constitue une charge directement attachée à la qualité de propriétaire que l’acquéreur n’aurait jamais dû revêtir, entre dans cette seconde catégorie. Il en va de même des frais d’emprunt, des charges de copropriété, des primes d’assurance et, plus généralement, de l’ensemble des dépenses que l’acquéreur a exposées en pure perte du fait de l’annulation de la vente.
La solution dégagée par l’arrêt du 7 mai 2026 présente un intérêt pratique considérable pour les praticiens du droit immobilier. Elle leur offre une grille de lecture claire des préjudices indemnisables en cas d’annulation d’une vente immobilière pour défaut de déclassement du domaine public. Elle écarte définitivement l’argument, parfois avancé par les personnes publiques, selon lequel l’acquéreur devrait d’abord épuiser les voies de droit administratif ou fiscal avant de se tourner vers le juge judiciaire. La responsabilité civile de droit commun constitue, en la matière, une voie de réparation autonome et directe.
Cette solution trouve également un écho dans les principes généraux de la responsabilité civile des personnes publiques. Le Conseil constitutionnel a en effet rappelé, dans sa décision n° 2018-743 DC du 26 octobre 2018, que les dispositions du code général de la propriété des personnes publiques relatives à l’inaliénabilité du domaine public participent d’un objectif de valeur constitutionnelle de protection du patrimoine des personnes publiques. Ce fondement constitutionnel renforce la portée du principe et justifie la rigueur avec laquelle la Cour de cassation sanctionne les ventes irrégulières.
Par ailleurs, cette décision s’articule avec la jurisprudence relative à la nullité du bail commercial consenti sur le domaine public. La troisième chambre civile a en effet jugé, le 21 mai 2026, que la nullité absolue qui frappe un tel contrat n’interdit pas au propriétaire public d’obtenir une indemnité correspondant à la valeur de l’occupation irrégulière du domaine (Cass. 3e civ., 21 mai 2026, n° 24-16.483). Cette solution, qui distingue la sanction de la nullité de ses effets patrimoniaux, rejoint la logique de l’arrêt du 7 mai 2026 : l’annulation de l’acte ne prive pas la personne publique de tout droit à indemnisation, pas plus qu’elle ne prive l’acquéreur du droit d’être indemnisé des préjudices qu’il a subis. Ces deux décisions, rendues à quelques jours d’intervalle, témoignent d’une volonté de la troisième chambre civile de traiter avec cohérence l’ensemble des conséquences patrimoniales des actes irréguliers portant sur le domaine public, qu’il s’agisse de vente ou de location.
De manière prospective, la question se pose de savoir si les nouvelles technologies de l’information géographique, et notamment le développement des systèmes d’information cadastraux et des bases de données domaniales accessibles aux professionnels, pourraient contribuer à réduire la fréquence de ce type de contentieux. L’obligation de vérification qui pèse sur le notaire instrumentaire, rappelée avec force par la jurisprudence, pourrait à l’avenir être facilitée par l’interopérabilité des données publiques. Cette évolution technologique ne saurait toutefois dispenser les praticiens d’une analyse juridique rigoureuse de la situation domaniale de chaque bien, préalablement à toute cession.
En définitive, l’arrêt de la troisième chambre civile du 7 mai 2026 consolide une jurisprudence protectrice de l’acquéreur immobilier face aux aléas de la domanialité publique. Il rappelle avec force que le principe d’inaliénabilité du domaine public constitue une cause de nullité absolue de la vente, que le déclassement rétroactif de l’ordonnance du 19 avril 2017 n’a pas vocation à s’appliquer aux décisions antérieures à son entrée en vigueur, et que les taxes foncières acquittées par l’acquéreur évincé constituent un préjudice indemnisable sur le fondement de la responsabilité délictuelle. Cette solution, qui combine les règles de la domanialité publique et les principes généraux de la responsabilité civile, offre un cadre d’analyse cohérent pour le traitement des ventes immobilières irrégulières consenties par des personnes publiques.
Transmettez les pièces de votre dossier au cabinet. Maître Reda KOHEN vous répond personnellement sous 24 heures avec une première analyse stratégique.