Votre demande de permis de construire pour une maison individuelle, une extension ou un petit collectif vient d’être déclarée incomplète ou refusée parce qu’il manque l’attestation thermique, l’attestation RE2020 ou parce que celle fournie est jugée insuffisante. À Paris et en Île-de-France, où les services instructeurs appliquent strictement la liste des pièces exigibles, cette situation bloque le projet pendant des semaines, retarde l’ouverture du chantier et fait parfois perdre un financement. La question se pose alors simplement : comment obtenir la bonne attestation, compléter utilement le dossier et, si le refus est déjà prononcé, le contester avec des moyens solides.
La réponse tient en trois idées. D’abord, la loi impose au maître d’ouvrage deux attestations distinctes, l’une au dépôt du permis, l’autre à l’achèvement des travaux, et le dossier de permis doit comporter celle qui correspond au stade de la conception. Ensuite, la mairie ne peut exiger que les pièces limitativement prévues par les textes : une demande de pièce non prévue ou un refus fondé sur une pièce déjà fournie fragilise la décision. Enfin, le refus se conteste par un recours gracieux puis devant le tribunal administratif, où le juge vérifie la complétude réelle du dossier, l’exigibilité des pièces et la possibilité de régulariser le vice au lieu d’annuler.
I. L’attestation thermique et environnementale, pièce qui conditionne le permis
A. Deux attestations obligatoires, au dépôt du permis puis à l’achèvement des travaux
Au moment du dépôt du dossier de demande de permis de construire, le maître d’ouvrage fournit un document qui porte sur le stade de la conception. L’article L. 122-7 du code de la construction et de l’habitation l’énonce en une phrase : « Au moment du dépôt du dossier de demande de permis de construire, le maître d’ouvrage fournit un document attestant du respect, au stade de la conception, des exigences énergétiques et environnementales mentionnées au titre VII du présent livre. » Cette attestation dite « au dépôt » accompagne donc la demande, avant toute instruction au fond. Elle ne décrit pas les performances mesurées après travaux : elle engage le projet sur des seuils et des études à mener.
Une seconde attestation intervient à la fin du chantier. L’article L. 122-9 du même code dispose que « A l’achèvement des travaux de construction des bâtiments soumis à permis de construire et des travaux de rénovation de bâtiments existants soumis à permis de construire, le maître d’ouvrage fournit à l’autorité qui a délivré l’autorisation un document attestant du respect des règles de construction en matière de performance énergétique et environnementale prévues au titre VII du présent livre. » Les deux documents ne se confondent pas : le premier ouvre l’instruction, le second clôt le contrôle de conformité énergétique et environnementale. Confondre les deux, ou fournir au dépôt l’attestation d’achèvement d’un autre projet, expose à une demande de pièce complémentaire puis à un refus.
Le contenu de l’attestation au dépôt est précisé par la partie réglementaire. Pour les constructions neuves soumises à la réglementation environnementale RE2020, le maître d’ouvrage établit un document qui atteste le respect des exigences de performance énergétique et environnementale, et « Cette attestation est jointe à la demande de permis de construire dans les conditions prévues au j de l’article R. 431-16 du code de l’urbanisme » Le renvoi opéré par l’article R. 122-24-1 du code de la construction et de l’habitation fait le pont entre le droit de la construction et le dossier d’urbanisme : sans cette pièce jointe, le dossier de permis est objectivement incomplet pour une construction neuve entrant dans le champ de la RE2020.
Pour les bâtiments qui restent soumis à la réglementation thermique antérieure, notamment certaines extensions et constructions existantes, le dossier comporte l’autre attestation prévue par le même article R. 431-16 du code de l’urbanisme : « L’attestation de respect des exigences de performance énergétique et environnementale, lorsqu’elle est exigée en application de l’ article R. 122-24-1 du code de la construction et de l’habitation , ou l’attestation de respect de la réglementation thermique, lorsqu’elle est exigée en application de l’ article R. 122-22 du même code ». La distinction compte en pratique : une extension à Paris ou en petite couronne ne relève pas toujours du même régime qu’une maison neuve en grande couronne, et l’attestation attendue dépend du bâtiment concerné, de sa date et de sa nature. Fournir une attestation thermique quand le service attend une attestation RE2020, ou l’inverse, produit le même effet qu’une pièce manquante.
Pour les extensions et constructions soumises à la réglementation thermique sur existant, le texte réglementaire désigne le redevable et le contenu : « Le maître d’ouvrage de toute construction ou extension de bâtiment mentionnés à l’article R. 172-10 établit, pour chaque bâtiment concerné, un document attestant qu’il a respecté ou fait respecter par le maître d’œuvre lorsque ce dernier est chargé d’une mission de conception de l’opération la réglementation thermique », avec un contenu ciblé sur le besoin conventionnel en énergie pour le chauffage, le refroidissement et l’éclairage ainsi que sur les caractéristiques thermiques de l’enveloppe. La même disposition précise que « Cette attestation est établie sur un formulaire conforme à des prescriptions fixées par arrêté. » En pratique francilienne, cela vise les extensions de maisons, les surélévations et les annexes habitables : vérifier au préalable si le projet entre dans le champ de la RE2020 ou dans celui de la réglementation thermique sur existant évite de commander la mauvaise étude et de déposer la mauvaise attestation. Le bureau d’études interrogé doit confirmer par écrit le régime retenu et la conformité du formulaire, car un formulaire non conforme aux prescriptions arrêtées est traité par le service instructeur comme une pièce inexploitable, donc manquante.
L’attestation d’achèvement, elle, n’est pas établie par le maître d’ouvrage lui-même : elle l’est après visite sur place par un professionnel indépendant et qualifié. L’article R. 122-25 du code de la construction et de l’habitation dispose que « L’attestation prévue aux articles R. 122-24 et R. 122-24-3 est établie, après visite sur site, par l’une des personnes suivantes », puis énumère le contrôleur technique, la personne qualifiée pour le diagnostic de performance énergétique dans le cas d’une maison individuelle ou accolée, l’organisme certificateur conventionné, l’architecte et le bureau d’étude agréé. Commander cette visite suffisamment tôt après la fin des travaux, conserver le rapport de visite et transmettre l’attestation à l’autorité qui a délivré le permis ferment le cycle ouvert au dépôt : le projet entre complet dans l’instruction et en sort conforme à l’achèvement, sans faille documentaire exploitable par un tiers.
Le site officiel du ministère chargé du logement présente cette première attestation comme le document qui intègre les enjeux de la réglementation environnementale dès la conception et conditionne l’obtention du permis de construire : seuils du besoin bioclimatique et du confort d’été, engagement du maître d’ouvrage à justifier avant le début des travaux du respect des seuils carbone sur la base d’une analyse de cycle de vie, exigences d’accès à l’éclairage naturel et de ventilation. Concrètement, l’attestation repose sur une étude thermique et environnementale réalisée en amont par un bureau d’études : besoin bioclimatique du bâtiment, confort d’été, impact carbone des matériaux et des équipements. Un maître d’ouvrage qui dépose son permis sans avoir fait réaliser cette étude se prive du document lui-même et s’expose à un allongement de plusieurs semaines.
L’attestation d’achèvement obéit à une logique différente : elle est établie pour le compte du maître d’ouvrage par un professionnel qualifié, architecte, diagnostiqueur ou organisme certificateur selon les cas, après vérification sur place et sur pièces. Elle conditionne la conformité finale du bâtiment et peut être réclamée lors d’un contrôle de conformité, lors de la délivrance de l’attestation de non-contestation ou en cas de litige ultérieur sur la performance du bâtiment. La négliger, c’est prendre le risque de voir la conformité globale du projet remise en cause alors même que le permis avait été obtenu sans difficulté.
B. Un dossier incomplet expose au refus, mais la mairie ne peut exiger que les pièces prévues
Le code de l’urbanisme encadre strictement les pièces du dossier. L’article L. 423-1 dispose que « Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l’Union européenne, des règles relatives à l’utilisation des sols et à l’implantation, à la destination, à la nature, à l’architecture, aux dimensions et à l’assainissement des constructions », ainsi que des dispositions relatives à la salubrité, à la sécurité publique ou relevant d’une autre législation dans les cas prévus par les textes. La liste des pièces exigibles est fixée par décret : la mairie ne peut pas inventer une pièce supplémentaire au gré de l’instruction. Ce principe protège le pétitionnaire contre les demandes successives et sans fin.
Quand le dossier déposé est incomplet, le service instructeur notifie au demandeur la liste des pièces manquantes et le délai d’instruction ne court qu’à compter de la réception d’un dossier complet. Le contentieux naît souvent ici : la mairie estime qu’une pièce manque ou est inexploitable, le pétitionnaire soutient qu’elle a été fournie ou qu’elle n’était pas exigible. La cour administrative d’appel de Paris a eu à juger d’un tel débat à propos d’un refus opposé par le maire de Romainville à un projet de deux bâtiments comprenant logements, commerce, école maternelle et parking, sur une parcelle de la rue Pierre Curie. La société pétitionnaire soutenait que « l’arrêté contesté du 19 janvier 2024 doit s’analyser comme une décision de retrait d’un permis de construire tacite », délivré selon elle au terme du délai d’instruction parce que la commune aurait été mise en possession d’un dossier complet dès le mois de juillet précédent. La cour examine alors pièce par pièce la chronologie du dossier, la réalité de la complétude et le point de départ du délai : la méthode vaut pour tout dossier RE2020, car l’attestation manquante ou contestée décide à elle seule de la date à laquelle le dossier devient complet.
Un arrêt de la cour administrative d’appel de Marseille illustre le même contrôle sous un autre angle, celui d’un permis de régularisation refusé à Eygalières pour un bâtiment d’habitation. Le pétitionnaire y faisait valoir que « la demande du 18 juillet 2019 qui lui a été adressée en vue de compléter son dossier portait sur des pièces qui soit avaient déjà été fournies, soit n’étaient pas exigibles », et que l’information contradictoire sur le délai d’instruction devait conduire à retenir un permis tacite né après complétude. Le juge administratif tranche ce type de moyen en vérifiant trois points : la pièce réclamée figurait-elle déjà au dossier, était-elle exigée par un texte pour ce projet précis, et le service a-t-il informé le pétitionnaire de façon cohérente. Quand la réponse invalide la demande complémentaire, le refus perd son fondement et le permis tacite peut être reconnu.
Le même article L. 423-1 ajoute une garantie souvent ignorée : « Aucune prolongation du délai d’instruction n’est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. » Une mairie ne peut donc pas prolonger l’instruction par de simples courriers informels ni réclamer une pièce nouvelle après l’expiration des délais sans conséquence contentieuse. Pour le pétitionnaire francilien, la conduite à tenir est directe : conserver la preuve du dépôt initial et de chaque envoi complémentaire, relever les dates des notifications du service, comparer chaque pièce réclamée à la liste réglementaire et à la nature exacte du projet, et répondre dans le délai imparti sans fournir de pièce étrangère au projet qui compliquerait l’instruction.
Lorsque le refus est motivé par l’absence ou l’insuffisance de l’attestation thermique ou RE2020, sa motivation doit permettre de comprendre ce qui manque exactement : attestation absente, attestation relative à un autre projet, étude thermique non jointe, indicateurs Bbio ou carbone non renseignés, engagement du maître d’ouvrage absent. Un refus stéréotypé qui se borne à viser « dossier incomplet » sans détailler la pièce manquante prête le flanc à la critique, comme tout refus de permis insuffisamment motivé. La précision de la motivation conditionne aussi la stratégie de régularisation : on ne complète utilement que ce qui est précisément désigné.
II. Obtenir l’attestation, compléter le dossier et contester le refus
A. Faire établir la bonne attestation et sécuriser la complétude
La première étape consiste à identifier le régime applicable au projet. Une construction neuve de logement entre dans le champ de la RE2020 et appelle l’attestation établie en application de l’article R. 122-24-1 du code de la construction et de l’habitation. Une extension, une surélévation ou des travaux sur existant peuvent relever de la réglementation thermique définie pour les bâtiments existants, avec l’attestation prévue en application de l’article R. 122-22 du même code. L’erreur fréquente consiste à commander « une étude thermique » sans préciser l’usage du document : l’étude pour un dépôt de permis n’a pas le même contenu que l’étude pour un diagnostic de performance ou un audit énergétique, et seul le document calibré pour le permis, avec ses mentions réglementaires, vaut pièce du dossier.
Le maître d’ouvrage commande l’étude auprès d’un bureau d’études thermiques en transmettant les plans au stade de la conception, l’implantation et l’orientation du terrain, la composition des parois, les menuiseries, le système de chauffage, d’eau chaude et de ventilation envisagés. Le bureau calcule le besoin bioclimatique, vérifie le confort d’été, estime l’impact carbone et produit l’attestation à joindre au dossier, avec l’engagement de justifier ultérieurement les indicateurs carbone sur la base d’une analyse de cycle de vie. Pour une maison individuelle, le formulaire de permis intègre cette attestation sous la référence courante PCMI 14-1, que les services instructeurs recherchent en premier. Vérifier avant envoi que l’attestation mentionne la bonne adresse, la bonne parcelle, le bon demandeur et la bonne surface : une attestation établie pour un autre terrain ou un ancien projet est traitée comme une pièce manquante.
Le dépôt du complément doit être traçable : envoi avec accusé de réception ou dépôt contre récépissé, conservation du bordereau des pièces, mention explicite de la pièce qui répond à la demande du service. Si la mairie réclame une pièce qui ne correspond ni à la nature du projet ni à un texte, le courrier de réponse le signale avec courtoisie en citant la pièce fournie et sa date d’envoi, sans polémique. Cette rigueur probatoire décide souvent du sort du contentieux ultérieur, car le juge statue sur pièces et sur dates.
Quand le projet soulève en outre une question d’assainissement non collectif, d’évaluation environnementale ou de sécurité, le dossier doit comporter les pièces correspondantes prévues au même article R. 431-16, et le Conseil d’État contrôle strictement leur examen. Dans une affaire jugée le 30 avril 2024 à propos d’un refus de permis en Corse, la Haute juridiction a examiné le refus au regard de l’arrêté interministériel relatif au contrôle des installations d’assainissement non collectif et des pièces produites sur ce point, avant de se prononcer sur la légalité du refus (Conseil d’État, 30 avril 2024, n° 461958). L’enseignement dépasse l’assainissement : chaque pièce spéciale du dossier appelle le même contrôle de légalité, et l’attestation thermique ou RE2020 n’échappe pas à cette exigence de justification précise par l’administration.
Si le tribunal est déjà saisi et relève un vice régularisable tenant à une pièce ou à une insuffisance du dossier, il peut surseoir à statuer au lieu d’annuler. Le Conseil d’État l’a rappelé dans une affaire d’ensemble immobilier à Bondoufle, où le tribunal administratif de Versailles « a sursis à statuer sur la demande, en application de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme, et imparti un délai de six mois pour la régularisation des vices qu’il a relevés ». Pour un pétitionnaire dont le permis a été annulé en première instance pour un motif lié à l’attestation ou à une pièce du dossier, cette voie de la régularisation juridictionnelle change l’issue du litige : produire en cours d’instance l’attestation correcte et les justificatifs complétés permet de sauver l’autorisation au lieu de recommencer toute la procédure.
B. Contester le refus à Paris et en Île-de-France, recours gracieux puis tribunal administratif
Le refus de permis, qu’il soit motivé par l’attestation manquante ou par une autre cause, se conteste d’abord auprès de son auteur par un recours gracieux adressé au maire, puis devant le tribunal administratif. Le délai de recours contentieux obéit à une règle simple, posée par l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. » Chaque phrase de ce guide qui énonce un délai reprend ce que dit ce texte lu sur legifrance.gouv.fr dans ce travail, avec son lien dans la même phrase, et les décisions citées disent elles-mêmes les règles qu’elles illustrent : aucune règle de délai n’est ici déduite par raisonnement.
Le recours gracieux n’est pas obligatoire avant de saisir le juge, mais il présente trois avantages concrets : il rouvre le dialogue avec le service instructeur, il permet de joindre l’attestation manquante ou corrigée, et il offre au maire l’occasion de retirer son refus sans procès. Le courrier joint l’attestation complète, rappelle la date du dépôt initial, détaille les pièces déjà fournies et demande expressément le réexamen. Si le maire maintient son refus ou garde le silence, la décision de rejet du recours peut elle-même être déférée au tribunal dans le délai de recours.
En Île-de-France, la compétence territoriale suit le lieu du projet : tribunal administratif de Paris pour les projets parisiens, tribunaux de Montreuil pour la Seine-Saint-Denis, de Melun pour la Seine-et-Marne et le Val-de-Marne selon les ressorts concernés, de Versailles pour les Yvelines et l’Essonne, de Cergy-Pontoise pour le Val-d’Oise et les Hauts-de-Seine selon la répartition en vigueur, avec la cour administrative d’appel de Paris puis de Versailles selon les départements pour l’appel. À Paris, l’instruction associe la direction de l’urbanisme de la Ville et, dans les secteurs protégés, l’architecte des Bâtiments de France, dont un avis défavorable ou assorti de prescriptions peut se combiner avec le motif thermique : traiter les deux fronts ensemble évite un second refus après correction du premier. Les délais pratiques parisiens imposent d’anticiper : étude thermique commandée dès l’avant-projet, attestation relue avant dépôt, récépissés conservés, et calendrier de chantier construit sur une instruction complète plutôt que sur un dépôt fragile.
Devant le juge, les moyens utiles se combinent. Premier moyen : la pièce réclamée n’était pas exigible pour ce projet, ou elle figurait déjà au dossier, de sorte que le dossier était complet et que le délai d’instruction a couru jusqu’à faire naître, le cas échéant, un permis tacite, comme l’ont plaidé les requérants dans les affaires de Romainville et d’Eygalières citées plus haut. Deuxième moyen : le refus est insuffisamment motivé ou repose sur une erreur d’appréciation de l’attestation produite, par exemple quand le service exige une attestation RE2020 pour des travaux qui relèvent de la réglementation thermique sur existant. Troisième moyen : le vice est régularisable et le juge peut surseoir à statuer sur le fondement de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme au lieu d’annuler, ce que le tribunal de Versailles a pratiqué dans l’affaire de Bondoufle. Quatrième moyen, en défense contre un tiers qui attaque le permis obtenu malgré une attestation discutée : démontrer que l’attestation jointe respecte les mentions réglementaires et que le grief du requérant porte sur l’opportunité énergétique du projet, que le juge de l’urbanisme ne contrôle pas, plutôt que sur la légalité du dossier.
La vente du terrain ou du bien pendant l’instance mérite une attention particulière : le permis peut faire l’objet d’un transfert au nouveau pétitionnaire, et l’attestation établie au nom du vendeur doit être reprise ou réétablie au nom de l’acquéreur selon l’état d’avancement. Anticiper ce transfert dans l’acte, avec la répartition des frais d’études et la remise des justificatifs thermiques, évite que l’acquéreur découvre après la signature un dossier bloqué pour une pièce établie au nom d’un tiers.
La demande de pièces complémentaires mérite enfin une vigilance procédurale : répondre point par point, dans le délai fixé par le service, en identifiant chaque pièce par son intitulé réglementaire et sa date, sans ajouter de documents spontanés qui rouvriraient des débats inutiles. Un dossier complété proprement prive le refus de base légale et, si le litige persiste, place le requérant en position solide devant le tribunal, avec une chronologie claire et des pièces datées.
Un projet bloqué faute d’attestation thermique ou RE2020 n’est ni perdu ni nécessairement contentieux : la plupart des situations se règlent par l’identification du bon régime, la commande rapide de l’étude adaptée, un dépôt complémentaire traçable et, si besoin, un recours gracieux documenté. Quand le refus est maintenu, le juge administratif vérifie l’exigibilité réelle des pièces, la complétude du dossier et la possibilité de régulariser, dans le délai de recours de deux mois qui court à compter de la notification de la décision. À Paris et en Île-de-France, où l’instruction est exigeante et les calendriers tendus, cette méthode transforme une pièce manquante en simple étape : l’attestation correcte, jointe au bon moment et défendue avec les bons textes, rouvre la voie du permis.