Le 16 octobre 2026, le Conseil constitutionnel a rendu sa décision n° 2026-1225 QPC sur la conformité du paragraphe IV de l’article 28 de la loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026. Cette disposition valide, pour les années 2021 à 2024, les montants de la contribution pharmaceutique notifiés aux laboratoires, après que le tribunal administratif de Paris eut jugé illégales, le 17 juillet 2025, les modalités de calcul appliquées par l’administration. Saisi le 22 juillet 2026 par le Conseil d’État d’une question prioritaire de constitutionnalité posée pour la société Zentiva France, avec l’intervention de l’UPSA et de treize sociétés du secteur, le Conseil déclare la validation conforme à la Constitution, tout en constatant qu’une partie de l’assiette validée méconnaît l’exigence de prise en compte des facultés contributives. Cette architecture, une censure partielle absorbée par une conciliation avec l’équilibre financier de la Sécurité sociale, mérite un examen attentif. Les développements qui suivent sont de portée générale : ils décrivent les vérifications utiles dans toute situation comparable et ne décrivent pas la situation des sociétés requérantes, sur laquelle l’article ne formule aucun constat.

I. Ce que la décision du 16 octobre 2026 juge sur la validation des contributions pharmaceutiques 2021-2024

La décision n° 2026-1225 QPC du 16 octobre 2026, résumée par le Conseil dans sa décision en bref, et dont l’article 2 prévoit la publication au Journal officiel, tranche un contentieux né de la contribution mise à la charge des entreprises qui exploitent des spécialités pharmaceutiques. Pour comprendre sa portée, il faut revenir sur le mécanisme de cette contribution, sur les jugements qui ont provoqué la validation législative, puis sur le raisonnement en trois temps par lequel le Conseil admet cette validation rétroactive.

A. Une contribution assise sur un montant M, censurée par le tribunal administratif de Paris le 17 juillet 2025

L’article L. 138-10 du code de la sécurité sociale institue une contribution à la charge des entreprises assurant l’exploitation, l’importation parallèle ou la distribution parallèle de certaines spécialités pharmaceutiques. Le texte précise le fait générateur de cette contribution : lorsque le chiffre d’affaires de l’ensemble des entreprises redevables au titre des médicaments remboursables « est supérieur à un montant M, déterminé par la loi afin d’assurer le respect de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, ces entreprises sont assujetties à une contribution ». Le montant M est donc un seuil collectif, fixé par le législateur en fonction de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, et son dépassement déclenche une contribution répartie ensuite entre les laboratoires au prorata de leurs chiffres d’affaires individuels, selon un taux progressif appliqué à la fraction supérieure au seuil, dans la limite d’un plafond.

Le périmètre des médicaments pris en compte renvoie aux listes de prise en charge par l’assurance maladie. L’article L. 162-17 du code de la sécurité sociale organise l’inscription sur ces listes des médicaments dispensés en officine, et les médicaments concernés par la contribution sont ceux qui y figurent ou qui bénéficient des dispositifs de prise en charge énumérés par le code, dont les autorisations compassionnelles et l’accès direct. En pratique, ce sont donc les laboratoires qui exploitent des médicaments remboursés qui entrent dans le champ, à l’exception notamment des génériques soumis à tarif forfaitaire de responsabilité que le code exclut de l’assiette.

Tout le litige porte sur ce qu’il faut déduire du chiffre d’affaires pour apprécier le dépassement du seuil et calculer l’assiette. Deux catégories de remises coexistent. D’un côté, les remises conventionnelles versées par les laboratoires à l’assurance maladie, qui minorent le chiffre d’affaires retenu. De l’autre, les remises commerciales consenties par les laboratoires à leurs clients, mentionnées à l’article L. 138-9 du code de la sécurité sociale, qui encadre les avantages commerciaux consentis aux officines. L’article L. 138-11 du code de la sécurité sociale fixe la règle de calcul : l’assiette est égale au chiffre d’affaires minoré des seules remises conventionnelles, à l’exclusion des remises commerciales, et il ajoute que « Si la différence entre le chiffre d’affaires d’une entreprise et le montant de ces remises est négative, elle n’est pas déduite de l’assiette de la contribution. » Autrement dit, quand les remises conventionnelles d’un laboratoire excèdent son chiffre d’affaires, l’administration neutralise le négatif et calcule la contribution sans tenir compte de la fraction excédentaire.

C’est cette lecture administrative que le tribunal administratif de Paris a censurée par quatre jugements du 17 juillet 2025. Le Conseil constitutionnel rappelle ainsi que le tribunal administratif de Paris a jugé que le chiffre d’affaires de l’ensemble des entreprises redevables, réalisé au titre de la vente de médicaments remboursés, devait nécessairement être minoré des remises commerciales pour l’application de ces dispositions. Le tribunal a également jugé que, pour vérifier le dépassement du seuil d’assujettissement et calculer l’assiette de la contribution, il fallait retenir le total des chiffres d’affaires réalisés par les entreprises redevables, diminué des remises conventionnelles versées à l’assurance maladie. Ces jugements ouvraient la voie à des décharges et à des restitutions au profit des laboratoires redressés sur ces fondements, pour des montants considérables.

Le législateur a réagi dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026. Le paragraphe IV de l’article 28 de la loi du 30 décembre 2025 valide rétroactivement les montants notifiés pour les années 2021 à 2024, en tant qu’ils seraient contestés sur ces deux motifs. La décision du Conseil en résume ainsi la teneur : adoptées à la suite de ces jugements, les dispositions contestées valident, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, les montants de la contribution notifiés aux entreprises redevables pour les années 2021 à 2024, en tant qu’ils seraient contestés sur deux fondements : l’intégration des remises commerciales dans le chiffre d’affaires pris en compte pour le calcul, et l’absence de déduction de l’assiette lorsque la différence entre le chiffre d’affaires d’une entreprise et le montant des remises conventionnelles est négative La validation est donc ciblée : elle ne couvre que quatre années, que les montants déjà notifiés par les organismes de recouvrement en application de l’article L. 138-15 du code de la sécurité sociale qui organise la déclaration et le recouvrement, et que les deux griefs tranchés par le tribunal administratif de Paris. Les décisions déjà passées en force de chose jugée sont expressément réservées.

B. Une validation admise au nom d’un risque d’au moins 600 millions d’euros pour la branche maladie

Les sociétés requérantes contestaient cette validation sur deux terrains : les exigences de l’article 16 de la Déclaration de 1789 propres aux lois de validation, et le principe d’égalité devant les charges publiques, adossé aux articles 13, 14 et 17 de la Déclaration. Le Conseil écarte le premier grief en vérifiant point par point les conditions qu’il impose à toute validation rétroactive. Il rappelle d’abord la règle applicable : une telle validation n’est admise que si elle respecte les décisions de justice ayant force de chose jugée ainsi que le principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions, et si l’atteinte aux droits des personnes qu’elle emporte est justifiée par un motif impérieux d’intérêt général. Il ajoute qu’en pareil cas, l’acte validé ne doit méconnaître aucune règle ni aucun principe de valeur constitutionnelle, à moins que le motif impérieux d’intérêt général poursuivi ait lui-même valeur constitutionnelle, et que la portée de la validation doit rester strictement définie.

Appliquant cette grille, le Conseil relève en premier lieu que le législateur a précisément défini et limité la portée de la validation, en deuxième lieu que les dispositions contestées réservent expressément les décisions passées en force de chose jugée et ne valident aucune sanction punitive, et en troisième lieu que les travaux préparatoires montrent une volonté de prévenir les conséquences financières des décharges et restitutions à venir. Le point décisif est chiffré : d’après les éléments soumis au Conseil, le risque financier lié aux procédures juridictionnelles en cours pourrait atteindre un minimum de l’ordre de 600 millions d’euros, ce qui aggraverait un déficit de la branche maladie déjà particulièrement élevé, dont ce montant représente plus de 4 % De telles conséquences, de nature à affecter significativement les conditions générales de l’équilibre financier de la Sécurité sociale, justifient l’atteinte aux droits des entreprises redevables par un motif impérieux d’intérêt général, qui constitue une exigence constitutionnelle. Le seuil de gravité financière est donc documenté et assumé : un minimum de 600 millions d’euros, plus de 4 % du déficit de la branche maladie.

Le second terrain, celui de l’égalité devant les charges publiques, donne lieu au passage le plus instructif de la décision. Le Conseil rappelle que l’article 13 de la Déclaration de 1789 impose une contribution commune, indispensable pour l’entretien de la force publique et les dépenses d’administration, également répartie entre tous les citoyens en raison de leurs facultés. Il en résulte que le législateur doit retenir des critères objectifs et rationnels au regard des buts poursuivis, sans rompre de manière caractérisée l’égalité devant les charges publiques. Sur la neutralisation des assiettes négatives, le Conseil valide la méthode administrative : cette modalité de calcul, destinée à neutraliser les assiettes négatives, n’aboutit pas, au stade de la répartition de la contribution entre les entreprises redevables, à imposer un revenu que ces entreprises n’auraient ni perçu ni eu à leur disposition En revanche, sur les remises commerciales, il constate l’inconstitutionnalité du calcul validé : en intégrant dans l’assiette des remises commerciales qui ne peuvent être regardées comme des revenus perçus par les entreprises redevables ou dont elles auraient eu la disposition, les modalités validées méconnaissent l’exigence de prise en compte des facultés contributives découlant de l’article 13 de la Déclaration de 1789

La décision aurait pu s’arrêter à cette censure. Elle opère au contraire une conciliation : les dispositions contestées ne valident que quatre années d’imposition, et seule une partie de l’assiette validée contrevient à une règle constitutionnelle, alors que le risque financier des procédures en cours est de nature à affecter significativement les conditions générales de l’équilibre financier de la Sécurité sociale. Dès lors, le Conseil estime que le législateur a opéré une conciliation équilibrée entre, d’une part, le principe d’égalité devant les charges publiques et, d’autre part, l’exigence de valeur constitutionnelle qui s’attache à l’équilibre financier de la Sécurité sociale. Le dispositif suit : le Conseil déclare le paragraphe IV de l’article 28 de la loi du 30 décembre 2025 conforme à la Constitution. Une violation caractérisée des facultés contributives est ainsi couverte, pour quatre années et pour une fraction d’assiette, par un motif financier d’ampleur systémique. Elle s’inscrit dans la session d’octobre 2026 du Conseil, qui a également rendu la décision n° 2026-1224 QPC du 8 octobre 2026. C’est cette conciliation qui fait de la décision un précédent de méthode pour tout contentieux de validation à enjeu budgétaire massif.

II. Ce que toute entreprise redevable doit vérifier après cette déclaration de conformité

La conformité prononcée ne clôt pas tous les dossiers : elle fige les montants notifiés pour 2021 à 2024 en tant qu’ils seraient contestés sur les deux motifs tranchés, elle réserve les décisions passées en force de chose jugée, et elle laisse intacte la rédaction issue de la loi de financement pour 2026 pour les années postérieures. Chaque entreprise assujettie à la contribution a donc intérêt à passer en revue sa situation notification par notification, en distinguant ce que la validation couvre, ce qu’elle réserve et ce qu’elle ne règle pas. Les vérifications décrites ici valent pour toute entreprise redevable placée dans une configuration comparable, quel que soit le stade de son contentieux.

A. Comment vérifier les montants notifiés pour 2021 à 2024 et la réserve des décisions définitives

La première vérification porte sur l’existence et la date des notifications. La validation ne s’applique qu’aux montants notifiés par les organismes chargés du recouvrement en application de l’article L. 138-15 du code de la sécurité sociale, qui impose aux entreprises redevables une déclaration annuelle permettant de déterminer le chiffre d’affaires de l’année au titre de laquelle la contribution est due, avec transmission des données au Comité économique des produits de santé pour signalement des rectifications. Une entreprise qui n’aurait pas été notifiée pour l’une des années 2021 à 2024 ne relève pas du champ de la validation pour cette année-là, et sa situation obéit au droit commun du recouvrement. À l’inverse, chaque notification reçue pour ces quatre années se trouve désormais couverte contre les deux contestations précises que le tribunal administratif de Paris avait accueillies.

La deuxième vérification porte sur la nature exacte des griefs encore invocables. La validation ne blanchit que les deux modalités de calcul qu’elle désigne : l’intégration des remises commerciales dans le chiffre d’affaires et la neutralisation des assiettes négatives après déduction des remises conventionnelles. Tout autre moyen de contestation d’une notification, tiré par exemple d’une erreur sur le chiffre d’affaires retenu, d’une mauvaise identification des médicaments pris en compte au regard des listes de remboursement, d’une confusion entre officines et établissements, ou d’un vice propre à la procédure de notification, reste étranger à la validation et demeure discutable devant le juge compétent selon les voies ordinaires. L’inventaire des moyens doit donc être repris ligne à ligne : ce qui touche aux deux motifs validés est fermé pour les années 2021 à 2024, ce qui touche à un autre fondement reste ouvert.

La troisième vérification porte sur la réserve des décisions passées en force de chose jugée. Les dispositions contestées réservent expressément ces décisions, et le Conseil en fait une condition de leur constitutionnalité. Une entreprise qui aurait obtenu, avant l’entrée en vigueur de la validation, une décision définitive de décharge ou de restitution conserve le bénéfice de cette décision : la loi ne la remet pas en cause. En revanche, une décision encore susceptible de recours au jour de l’entrée en vigueur, ou un dossier simplement en cours d’instruction devant le tribunal administratif, ne bénéficie pas de cette réserve. La date à laquelle chaque décision est devenue définitive doit être établie avec précision, pièce par pièce, car c’est elle qui sépare les situations que la validation atteint de celles qu’elle épargne.

La quatrième vérification est comptable et documentaire. Pour chaque année concernée, l’entreprise doit reconstituer la chaîne complète : chiffre d’affaires déclaré au titre des médicaments pris en compte, montant des remises conventionnelles versées à l’assurance maladie et prises en compte par l’administration, montant des remises commerciales intégrées dans le chiffre d’affaires, et traitement appliqué lorsque la différence entre le chiffre d’affaires et les remises conventionnelles était négative. Cette reconstitution sert deux objets : contrôler que la notification correspond bien aux données déclarées et transmises au Comité économique des produits de santé, et mesurer, pour l’information financière de l’entreprise, la part de la contribution qui repose sur la fraction d’assiette que le Conseil a jugée contraire aux facultés contributives mais néanmoins validée par conciliation. Les provisions constituées au titre des contentieux en cours devront être réexaminées à la lumière de la conformité prononcée, en distinguant les exercices 2021 à 2024, désormais figés sur les deux motifs, des exercices postérieurs, qui relèvent de la rédaction issue de la loi de financement pour 2026.

B. Comment traiter les contentieux en cours et sécuriser les exercices postérieurs à 2024

Pour les instances en cours qui portaient exclusivement sur les deux motifs validés, la déclaration de conformité prive le moyen de son objet pour les années 2021 à 2024, et la poursuite de ces instances sur ce seul fondement expose l’entreprise à un rejet. La revue du portefeuille contentieux doit identifier, dossier par dossier, les requêtes qui invoquaient l’illégalité de l’intégration des remises commerciales ou celle de la neutralisation des assiettes négatives, et les distinguer de celles qui articulent des moyens étrangers à la validation. Lorsqu’une requête cumule les deux catégories de moyens, seuls les moyens couverts par la validation sont neutralisés, et la suite de l’instance se concentre sur les moyens subsistants. Cette ventilation conditionne aussi la position à adopter sur les frais exposés et sur l’opportunité de maintenir des conclusions devenues sans objet.

Pour les exercices postérieurs à 2024, la décision ne valide rien par elle-même, et la rédaction applicable est celle qui résulte de la loi du 30 décembre 2025. Or le Conseil a jugé que l’intégration des remises commerciales dans l’assiette méconnaît l’exigence de prise en compte des facultés contributives, même s’il a couvert cette méconnaissance pour le passé par conciliation. Les entreprises redevables ont donc intérêt à examiner dès maintenant la conformité de leurs déclarations pour les années non couvertes, à documenter précisément la part des remises commerciales dans le chiffre d’affaires déclaré, et à conserver les pièces qui permettraient, le cas échéant, de démontrer que l’assiette comprend des revenus non perçus. La motivation de la décision sur ce point, qui énonce une règle de principe sur les facultés contributives avant de la neutraliser par conciliation pour quatre années, fournit la grille d’analyse applicable aux exercices futurs.

Sur le plan institutionnel, la décision illustre la méthode que le Conseil applique aux validations législatives à fort enjeu budgétaire : portée strictement définie, réserve des décisions définitives, absence de sanction punitive validée, puis pesée entre l’atteinte aux droits et un motif financier chiffré d’ampleur systémique. Les directions juridiques et fiscales des secteurs à contribution sectorielle ont intérêt à intégrer cette grille dans leur gestion des risques : face à une censure juridictionnelle de modalités de calcul, le législateur peut valider le passé sous ces conditions, et seule une documentation rigoureuse des décisions définitives déjà obtenues et des moyens étrangers à la validation permet de préserver des issues favorables. La décision du 16 octobre 2026 ne récompense ni la passivité ni la contestation tous azimuts : elle sécurise les montants notifiés sur les motifs qu’elle désigne, elle protège les décisions définitives, et elle laisse ouvert tout le reste.

Conclusion

La décision n° 2026-1225 QPC du 16 octobre 2026 admet la validation rétroactive des contributions pharmaceutiques notifiées pour 2021 à 2024, au prix d’un raisonnement à deux étages : une censure de principe de l’intégration des remises commerciales dans l’assiette, absorbée par une conciliation avec l’équilibre financier de la Sécurité sociale face à un risque d’au moins 600 millions d’euros. Les entreprises redevables doivent en tirer trois conséquences pratiques : vérifier notification par notification ce que la validation couvre et ce qu’elle réserve, ventiler leurs contentieux en cours entre moyens neutralisés et moyens subsistants, et documenter dès à présent leurs assiettes futures au regard de la règle des facultés contributives que le Conseil a énoncée. La conformité prononcée fige quatre années sur deux motifs précis ; elle ne règle ni les autres moyens, ni les décisions définitives déjà acquises, ni les exercices à venir.