Vous venez de signer un compromis, le notaire a envoyé la déclaration d’intention d’aliéner, et la réponse de la mairie tombe : elle préempte. La vente convenue avec votre acquéreur ne se fera pas, ou pas à ce prix. Pour le vendeur, c’est un prix parfois revu à la baisse et des mois de procédure. Pour l’acquéreur évincé, c’est un logement ou un terrain qui s’éloigne alors que le financement était bouclé. Dans les deux cas, la première question est la même : la mairie pouvait-elle le faire, dans ces conditions et à ce prix, et que reste-t-il à contester ?
Le droit de préemption urbain permet à une collectivité de se substituer à l’acquéreur d’un bien mis en vente dans un périmètre défini, pour réaliser une action d’aménagement d’intérêt général. Le mécanisme est encadré par le titre Ier du livre II du code de l’urbanisme : la loi fixe qui peut préempter, sur quels biens, après quelle déclaration, dans quel délai et à quel prix, puis le juge administratif contrôle la réalité du projet et la régularité de la décision. Chaque étape compte, car une erreur de la collectivité sur la compétence, la motivation, le délai ou le prix peut conduire à l’annulation de la préemption.
Cet article décrit le chemin complet d’une préemption, depuis la déclaration d’intention d’aliéner jusqu’aux recours du vendeur et de l’acquéreur évincé, avec les textes applicables, les délais à respecter et les apports de la jurisprudence récente du Conseil d’État. Il s’appuie sur les articles du code de l’urbanisme en vigueur et sur des décisions lues dans leur texte intégral, dont deux arrêts du Conseil d’État rendus en 2019 et en 2026 qui précisent ce que la collectivité doit démontrer au jour où elle préempte.
I. La mairie peut-elle préempter votre bien : périmètre, déclaration et délai de deux mois
Avant de parler de prix ou de recours, trois vérifications préalables décident de presque tout : le bien se trouvait-il dans un périmètre où la préemption peut jouer, la déclaration d’intention d’aliéner a-t-elle été correctement envoyée, et la décision a-t-elle été prise et notifiée dans le délai de deux mois. Si l’une de ces conditions manque, la préemption est fragile.
A. Un droit institué par délibération, sur des aliénations à titre onéreux
Le droit de préemption urbain n’existe pas partout. Il doit avoir été créé par une délibération de la commune ou de l’établissement public compétent, sur des zones précises. La loi dispose que « Les communes dotées d’un plan d’occupation des sols rendu public ou d’un plan local d’urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d’urbanisation future délimitées par ce plan » (article L. 211-1 du code de l’urbanisme). Concrètement, le premier réflexe consiste à demander la délibération qui institue le droit et à vérifier que la parcelle vendue figure bien dans le périmètre qu’elle délimite. Une vente conclue hors périmètre ne peut pas être préemptée au titre du droit de préemption urbain, même si la mairie invoque un projet d’intérêt général.
Le champ de la préemption couvre ensuite les ventes et les opérations équivalentes à une vente. Sont soumis au droit de préemption « Tout immeuble ou ensemble de droits sociaux donnant vocation à l’attribution en propriété ou en jouissance d’un immeuble ou d’une partie d’immeuble, bâti ou non bâti, lorsqu’ils sont aliénés, à titre onéreux, sous quelque forme que ce soit » (article L. 213-1 du code de l’urbanisme). Les cessions de droits indivis, sauf entre coïndivisaires, et certaines cessions de parts de société civile immobilière entrent également dans le champ. À l’inverse, les transmissions sans contrepartie, comme les successions et les donations, échappent à la préemption urbaine : il faut une aliénation à titre onéreux. Certains biens sont en outre exclus ou relèvent de régimes distincts, par exemple les immeubles compris dans un plan de cession arrêté en redressement ou en liquidation judiciaire, ou les terrains soumis au droit de préemption des espaces naturels sensibles. L’identification exacte de l’opération, vente classique, échange avec soulte, adjudication ou apport partiel, conditionne donc le régime applicable et les mentions que devra comporter la déclaration.
Le titulaire du droit n’est pas toujours la commune elle-même. La commune peut déléguer son droit à l’État, à une collectivité, à un établissement public y ayant vocation comme un établissement public foncier, ou au concessionnaire d’une opération d’aménagement. À Paris et en Île-de-France, l’établissement public foncier d’Île-de-France intervient fréquemment par délégation, et c’est sa décision, et non celle du maire, qu’il faut alors examiner. La délégation doit exister, être exécutoire à la date de la décision et couvrir le bien concerné. Les contentieux montrent que la compétence de l’auteur de la décision et la régularité de la chaîne de délégation sont des moyens sérieux : dans une affaire jugée en 2023 par la cour administrative d’appel de Paris, les requérants soutenaient que la délibération déléguant le droit au directeur général de l’établissement public foncier n’était pas exécutoire et que la notification était tardive, autant de griefs que la cour a examinés un par un avant de les écarter au vu des pièces (CAA Paris, 22 juin 2023, n° 22PA02983). La leçon pratique est simple : réclamer la délibération d’institution, l’acte de délégation et la décision elle-même, puis comparer les dates, les périmètres et les signatures avant toute autre analyse.
Enfin, la préemption doit servir un objet légal. « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 », prévoit l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme, et toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel le droit est exercé. Les objets de l’article L. 300-1 couvrent notamment « un projet urbain, une politique locale de l’habitat », l’accueil d’activités économiques, les équipements collectifs, la lutte contre l’insalubrité, le renouvellement urbain ou la mise en valeur du patrimoine. Un projet de logements, y compris de logements sociaux, entre dans ces objets, mais encore faut-il que la décision fasse apparaître la nature du projet et que celui-ci soit réel à la date de la préemption. C’est le point sur lequel le juge se montre le plus exigeant, et il sera détaillé plus loin.
B. La déclaration d’intention d’aliéner et le délai de deux mois qui enferme la mairie
Aucune vente soumise à préemption ne peut être conclue sans déclaration préalable. « Toute aliénation visée à l’article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. » (article L. 213-2 du code de l’urbanisme). La déclaration d’intention d’aliéner, établie le plus souvent par le notaire sur le formulaire réglementaire, indique obligatoirement le prix et les conditions de l’aliénation projetée, ou l’estimation et la mise à prix en cas d’adjudication, ainsi que les informations environnementales exigées par les textes. Une vente signée sans déclaration encourt la nullité, que le titulaire du droit de préemption ou toute personne intéressée peut invoquer dans un délai de cinq ans. Pour le vendeur comme pour l’acquéreur, la déclaration n’est donc pas une formalité : c’est l’acte qui purge le droit et qui fait courir le délai de réponse de la collectivité.
À compter de la réception d’une déclaration complète, le titulaire dispose de deux mois pour répondre. Trois issues seulement sont possibles : renoncer expressément ou tacitement, accepter d’acquérir au prix et aux conditions indiqués, ou proposer d’acquérir à un autre prix, en saisissant au besoin le juge de l’expropriation pour faire fixer le prix. Le silence gardé pendant deux mois vaut renonciation, et le vendeur retrouve alors la liberté de vendre au prix déclaré. La fiche officielle de Service-public résume la règle en ces termes : la mairie dispose d’un délai de deux mois à compter de la réception de la déclaration pour renoncer, accepter ou préempter avec révision du prix (fiche Service-public sur la vente d’un bien en zone de préemption). Ce délai est strict et les praticiens le traitent comme tel : une notification adressée après son expiration, sans cause légale de suspension ou d’interruption, expose la décision à l’annulation.
La loi organise toutefois deux respirations dans ce délai. D’une part, le titulaire peut adresser au propriétaire, dans le délai de deux mois, une demande unique de communication de documents permettant d’apprécier la consistance et l’état de l’immeuble, dont la liste est fixée limitativement par décret. D’autre part, il peut demander à visiter le bien, dans des conditions prévues par les textes réglementaires. Ces démarches suspendent le délai, mais à des conditions précises de forme et de notification que le juge vérifie : dans l’affaire parisienne déjà citée, les requérants contestaient que la demande de pièces et la demande de visite aient été reçues par les propriétaires et soutenaient que la décision était tardive, ce qui a conduit la cour à examiner la réalité des envois et la computation du délai (CAA Paris, 22 juin 2023, n° 22PA02983, disponible sur Legifrance). Pour les parties privées, la méthode est donc la suivante : conserver l’accusé de réception de la déclaration, dater chaque courrier ultérieur de la collectivité, vérifier si la demande de pièces est bien unique et conforme à la liste réglementaire, et faire le compte exact des jours.
Lorsque la vente porte sur un bien occupé, des informations complémentaires peuvent être exigées, notamment sur les locataires, et la déclaration peut être dématérialisée. En cas de contrepartie non exclusivement monétaire, la déclaration doit le préciser, car la collectivité devra formuler son offre en conséquence. L’expérience des dossiers montre que les déclarations incomplètes, les adresses d’envoi erronées et les notifications adressées à une ancienne adresse du vendeur sont des sources fréquentes de litige sur le point de départ et l’expiration du délai. Un vendeur qui déménage entre la déclaration et la décision, ou un acquéreur dont l’adresse figure de manière approximative dans l’acte, doit sécuriser la réception du courrier : c’est la date de réception par le titulaire, puis la date de notification de sa décision, qui rythment toute la suite.
À Paris, la vigilance sur le délai s’impose d’autant plus que les circuits sont complexes : déclaration reçue en mairie d’arrondissement ou à l’Hôtel de Ville, instruction par les services de la Ville ou par l’établissement public foncier délégataire, avis du service des Domaines sur la valeur, puis décision et notification par le délégataire. Chaque transmission consomme des jours. Les acquéreurs parisiens qui achètent avec un prêt dont l’offre expire, ou les vendeurs qui ont déjà signé un engagement d’achat d’un autre bien, doivent intégrer ces deux mois incompressibles dans leur calendrier et prévoir des clauses de prorogation dans l’avant-contrat. Lorsque le délai expire sans réponse, il est prudent de faire constater la renonciation tacite par un écrit du notaire et de conserver la preuve de la date de réception initiale, avant de signer l’acte authentique.
Ce premier bloc étant posé, le vendeur et l’acquéreur évincé disposent d’une grille de lecture : périmètre et délibération, champ de l’aliénation, auteur et délégation, déclaration complète, computation du délai. Si la décision de préempter arrive, c’est sur son contenu, sa motivation et son prix qu’il faudra se battre. Les lecteurs confrontés par ailleurs à un refus de construire ou à une autorisation contestée trouveront des repères complémentaires dans les analyses du cabinet consacrées au contentieux des autorisations d’urbanisme et aux recours contre les permis, qui obéissent à une logique voisine de délais stricts et de motivation contrôlée par le juge.
II. Contester la préemption : prix imposé, projet inexistant et recours du vendeur et de l’acquéreur
Une décision de préemption se conteste sur trois terrains : le prix, la réalité du projet et la régularité de la procédure. Le vendeur et l’acquéreur évincé n’ont pas exactement les mêmes intérêts ni les mêmes armes, mais tous deux peuvent saisir le juge administratif dans un délai bref, et le propriétaire peut en outre discuter le prix devant le juge judiciaire de l’expropriation.
A. Le prix : offre de la collectivité, juge de l’expropriation et sort de la vente
La collectivité n’est pas tenue d’acheter au prix indiqué dans la déclaration. Elle peut proposer un prix inférieur, qu’elle estime conforme à la valeur vénale du bien. Le vendeur dispose alors d’un choix : accepter le prix proposé, le refuser en renonçant à vendre, ou demander la fixation judiciaire du prix. C’est le juge de l’expropriation, au sein du tribunal judiciaire, qui fixe alors le prix selon les règles applicables en matière d’expropriation, à l’exclusion de toute indemnité accessoire comme l’indemnité de réemploi. La Cour de cassation a eu l’occasion de rappeler l’architecture du dispositif au visa de « l’article 1382 du code civil ensemble les articles L. 213-7 et L. 213-8 du code de l’urbanisme » (Cass. 3e civ., 25 janvier 2012, n° 10-25.669), en jugeant que « la renonciation à l’exercice de ce droit, qui peut être implicite, permet au vendeur de poursuivre la vente projetée au prix convenu ». Autrement dit, tant que la collectivité n’a ni renoncé ni saisi le juge du prix, elle ne peut pas bloquer la vente sans assumer l’une des voies légales.
La renonciation, expresse ou implicite, libère le vendeur mais l’enferme dans un cadre. S’il n’a pas été recouru au juge du prix, le propriétaire peut vendre au prix déclaré, révisé s’il y a lieu en fonction des variations du coût de la construction constatées par l’Institut national de la statistique et des études économiques depuis la déclaration, à condition de signer l’acte authentique dans les trois ans de la renonciation. Passé ce délai, une nouvelle déclaration est nécessaire. Si le prix a été fixé judiciairement et que le titulaire a renoncé, il ne peut plus préempter le même bien auprès du même propriétaire pendant cinq ans, pour une vente au prix fixé par le juge, révisé selon le même indice. Ces durées de trois et cinq ans, prévues à l’article L. 213-8 du code de l’urbanisme (texte sur Legifrance), sont des garde-fous contre les renonciations tactiques : la collectivité ne peut pas laisser passer une vente pour mieux préempter la suivante au même propriétaire.
En pratique, la discussion sur le prix commence dès l’avis du service des Domaines, que la collectivité consulte pour estimer la valeur vénale. Cet avis n’est pas public dans les mêmes conditions selon les cas, mais le vendeur peut demander communication des éléments qui fondent l’offre et comparer avec des références de mutations comparables. Lorsque l’écart entre le prix déclaré et l’offre de la collectivité est important, le recours au juge de l’expropriation mérite un calcul froid : les frais et les délais de l’expertise judiciaire, l’aléa sur le prix fixé, et le risque que le titulaire renonce après fixation, laissant le vendeur avec une vente au prix judiciaire à réaliser dans les cinq ans. Pour un vendeur pressé, accepter une décote modérée peut coûter moins cher qu’une année de procédure. Pour un vendeur convaincu que son prix correspond au marché, documenté par des ventes de biens comparables dans le même quartier, la saisine du juge reste l’arme normale, d’autant que la collectivité qui renonce après fixation judiciaire se trouve liée pendant cinq ans.
L’acquéreur évincé, lui, ne discute pas le prix devant le juge de l’expropriation : il n’est pas partie à la fixation. Son terrain est le recours administratif contre la décision de préempter. Mais le prix peut nourrir son recours : une offre manifestement dérisoire, sans rapport avec l’avis des Domaines ni avec le marché, peut révéler une erreur manifeste d’appréciation ou un détournement de procédure, surtout si la collectivité cherche en réalité à faire pression pour obtenir le bien à vil prix. De la même façon, une préemption partielle qui déprécie le surplus restant au vendeur doit tenir compte de cette dépréciation dans la fixation du prix, ce que la loi prévoit expressément pour les divisions parcellaires. Chaque situation de prix doit donc être analysée avec le notaire et, si le montant en jeu le justifie, avec une évaluation indépendante qui pourra être produite devant le juge.
B. La réalité du projet et les recours : qui peut agir, dans quel délai et avec quels moyens
Le moyen le plus puissant contre une préemption reste l’absence de projet réel. Le Conseil d’État l’a rappelé avec constance : « pour exercer légalement ce droit, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent justifier, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date » (CE, 19 décembre 2019, n° 420227, commune de Villemomble). Dans cette affaire, la commune avait préempté pour faire réaliser par son office public de l’habitat un ensemble d’environ quarante logements sociaux. Le Conseil d’État a jugé qu’un tel projet, par son ampleur et sa consistance, présentait par lui-même le caractère d’une opération d’aménagement relevant d’une politique locale de l’habitat, et que la commune pouvait se prévaloir du projet de son office rattaché, sans avoir à définir au préalable une politique de l’habitat propre au secteur. L’annulation prononcée par la cour d’appel a été cassée et l’affaire renvoyée.
Sept ans plus tard, le Conseil d’État a précisé le contrôle dans une affaire francilienne qui intéresse directement les vendeurs et acquéreurs d’Île-de-France. L’établissement public foncier d’Île-de-France avait préempté à Vincennes une parcelle de 68 mètres carrés incluse dans un îlot de 995 mètres carrés destiné à recevoir un immeuble collectif de cinquante-deux logements dont seize sociaux. La cour d’appel avait annulé la préemption au motif que le projet ne pourrait pas être mené à bien de manière certaine et dans un délai raisonnable, seules deux parcelles étant maîtrisées. Le Conseil d’État a censuré ce raisonnement : la cour aurait dû seulement rechercher si l’établissement justifiait, à la date de la préemption, de la réalité du projet, « peu important que la date de réalisation effective de l’action ou opération ainsi projetée ne puisse encore être déterminée en raison notamment de la nécessité d’acquérir au préalable d’autres biens situés à proximité » (CE, 25 mars 2026, n° 504317, EPF Île-de-France). L’arrêt a été annulé et l’affaire renvoyée devant la cour d’appel de Paris. Pour les requérants, le message est double : inutile d’exiger de la collectivité un projet clés en main avec calendrier garanti, mais indispensable de vérifier qu’à la date de la décision, un projet identifiable existait, avec des pièces qui l’établissent, et que la décision en faisait apparaître la nature.
Les autres moyens gardent leur utilité. L’incompétence de l’auteur, l’irrégularité de la délégation, le défaut de motivation et l’absence de mention de l’objet, la méconnaissance du champ de la préemption, le non-respect du délai de deux mois ou de ses règles de suspension, et le détournement de pouvoir, par exemple une préemption décidée pour satisfaire un intérêt privé ou pour faire échec à un projet régulier sans opération d’aménagement, restent des causes d’annulation. La motivation mérite une attention particulière : la décision doit indiquer l’objet et faire apparaître la nature du projet, avec une précision suffisante pour permettre au juge et aux parties de comprendre ce que la collectivité veut faire du bien. Une formule vague, du type réserve foncière sans autre précision hors zone d’aménagement différé, ou la simple reprise des intitulés de l’article L. 300-1 sans rattachement au terrain, est fragile. De même, un bien préempté puis utilisé pour un objet étranger aux actions d’aménagement expose la collectivité à l’obligation d’en informer les anciens propriétaires et de leur proposer en priorité l’acquisition si le changement intervient moins de cinq ans après l’acquisition, en application de l’article L. 213-11 du code de l’urbanisme (texte sur Legifrance). Vendeurs et acquéreurs ont donc intérêt à surveiller l’usage ultérieur du bien, y compris après l’échec apparent de leur recours.
Qui peut saisir le juge et dans quel délai ? Le vendeur et l’acquéreur évincé ont tous deux intérêt à agir contre la décision de préemption, le premier parce qu’elle modifie le prix et les conditions de sa vente, le second parce qu’elle le prive du bien qu’il s’apprêtait à acheter. Le recours pour excès de pouvoir se porte devant le tribunal administratif du lieu du bien, dans un délai qui est en principe de deux mois : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. » (article R. 421-1 du code de justice administrative). Ce délai court à compter de la notification à chacun des intéressés, ce qui suppose de dater précisément la réception de la décision. Un recours gracieux adressé dans le délai au titulaire du droit proroge le délai contentieux, mais il ne doit pas faire perdre de temps : en matière de préemption, chaque semaine compte car la collectivité peut signer l’acte d’acquisition pendant l’instruction du recours. Le référé-suspension peut être demandé pour obtenir la suspension de la décision en cas d’urgence et de doute sérieux sur sa légalité, par exemple lorsque l’acte authentique avec la collectivité est imminent. L’annulation obtenue a pour effet de faire disparaître rétroactivement la décision, et le juge peut enjoindre à la collectivité de proposer le bien à l’acquéreur évincé, comme l’avait fait le tribunal administratif de Melun dans l’affaire vincennoise jugée en 2026.
En Île-de-France, le contentieux a ses habitudes qu’il faut connaître. Le tribunal administratif territorialement compétent pour Paris est celui de Paris, tandis que les préemptions de l’établissement public foncier en petite couronne relèvent souvent des tribunaux de Melun, Montreuil ou Cergy-Pontoise selon le bien. Les notaires parisiens adressent la déclaration au bon guichet et suivent le délai de deux mois de manière rigoureuse, mais les vendeurs doivent vérifier que la décision émane bien du délégataire lorsqu’une délégation existe et que la notification leur est parvenue à leur adresse réelle. Les acquéreurs qui financent leur achat par un emprunt doivent alerter leur banque dès la décision de préemption et négocier le maintien de l’accord de financement pendant le recours, car un refus de prorogation peut vider la victoire contentieuse de sa substance : obtenir l’annulation dix-huit mois plus tard sans financement disponible ne permet pas toujours de revenir sur la vente initiale. Enfin, lorsque la collectivité propose un prix inférieur, le vendeur doit articuler les deux voies, fixation judiciaire du prix et recours administratif, sans les confondre : le juge de l’expropriation fixe le prix, le juge administratif annule ou valide la décision, et les deux procédures avancent en parallèle avec des calendriers distincts.
Reste une question que les parties posent systématiquement : faut-il attaquer à tout prix ? La réponse dépend du diagnostic posé sur les trois blocs. Une décision prise dans le délai, par l’autorité compétente, motivée par un projet réel et documenté, offrant un prix conforme à l’avis des Domaines, résiste dans la plupart des cas, et le recours sert alors surtout à négocier des conditions de sortie. À l’inverse, une décision tardive, signée par une autorité sans délégation exécutoire, visant un bien hors périmètre ou motivée par une formule creuse sans projet identifiable, justifie un recours rapide avec demande de suspension. Entre les deux, les dossiers gris, prix légèrement sous-évalué ou projet réel mais décrit de façon sommaire, se traitent au cas par cas, en mesurant le coût et la durée du contentieux contre l’enjeu financier. Dans tous les cas, la première démarche reste la même : réclamer le dossier complet, dater chaque acte, et faire vérifier la motivation et le délai avant l’expiration du recours.
La mairie qui préempte n’a donc pas le dernier mot par principe. Elle doit avoir créé le droit sur la zone, viser une aliénation à titre onéreux, recevoir une déclaration complète, répondre en deux mois, motiver sa décision par un projet réel d’aménagement et proposer un prix que le juge peut contrôler. Le vendeur qui reçoit une offre inférieure à son prix peut la refuser et saisir le juge de l’expropriation, ou accepter et vendre. L’acquéreur évincé peut demander au juge administratif l’annulation de la décision et, s’il l’obtient, la restitution du bien par injonction. Dans cette matière où chaque date compte, la rigueur sur les pièces et les délais fait souvent la différence entre une préemption subie et une préemption annulée.