L’élaboration des documents réglementaires destinés à prévenir les aléas climatiques et hydrologiques constitue l’un des exercices les plus sensibles de l’action publique territoriale. À la croisée des exigences impérieuses de sécurité civile, des prérogatives régaliennes de police administrative et des contraintes pesant sur le droit de propriété et la constructibilité des sols, les plans de prévention des risques naturels prévisibles d’inondation (PPRNi) font l’objet d’un encadrement procédural strict. Lorsque l’administration s’écarte des garanties légales entourant la participation des citoyens, la sanction juridictionnelle est susceptible de fragiliser tout l’édifice préventif d’un bassin versant. Le jugement rendu le 22 septembre 2026 par le tribunal administratif de Dijon, rendu public par un communiqué officiel du tribunal administratif de Dijon du 28 septembre 2026 et relayé par la presse régionale dans un article d’actualité locale d’Infos-Dijon, illustre avec une acuité particulière cette tension entre légalité externe et continuité de la protection publique.
L’affaire trouve son origine dans l’adoption du plan de prévention des risques naturels d’inondation du bassin de la Vouge, cours d’eau traversant la plaine de la Saône au sud-est de l’agglomération dijonnaise en Côte-d’Or. Par un arrêté initial du 11 mars 2019, le préfet de la Côte-d’Or avait prescrit l’élaboration de ce document couvrant le territoire de dix-neuf communes riveraines, parmi lesquelles la commune de Brazey-en-Plaine. Alors que la phase de concertation avec les habitants et les élus locaux devait comporter des réunions publiques d’information et d’échange au début de l’année 2022, la persistance des contraintes sanitaires avait conduit les services de l’État à annuler ces rassemblements. Pour y suppléer, l’autorité administrative avait opté pour une mise à disposition numérique des dossiers sur les sites internet préfectoraux et municipaux, avant de proroger la procédure et d’approuver définitivement le document par un arrêté préfectoral en date du 30 juin 2023 à l’issue de l’enquête publique.
Contestant la régularité de cette démarche participative tronquée ainsi que les servitudes de constructibilité qui en découlaient pour le développement communal, la commune de Brazey-en-Plaine, agissant conjointement avec un habitant de la localité, a saisi la juridiction administrative d’un recours pour excès de pouvoir tendant à l’annulation de l’arrêté d’approbation. Par sa décision du 22 septembre 2026, la juridiction administrative dijonnaise a accueilli le moyen tiré de l’insuffisance de la concertation préalable, constatant que la simple publication en ligne de pièces techniques, sans mesures de publicité suffisantes, n’avait pas mis la population à même de participer utilement à l’élaboration des choix de zonage et de réglementation du risque.
La portée de cette décision réside toutefois dans la réponse prétorienne apportée aux conséquences de cette illégalité. Consciente des risques majeurs qu’entraînerait la disparition rétroactive immédiate des servitudes de prévention dans une zone inondable vulnérable, la juridiction a fait application de ses pouvoirs de modulation temporelle en prononçant une annulation partielle circonscrite au seul territoire de Brazey-en-Plaine, tout en reportant ses effets au 1er janvier 2029. Ce délai de plus de deux années confère à l’administration le temps nécessaire pour reprendre la phase consultative selon des modalités conformes, tout en maintenant temporairement opposables les règles de sauvegarde des vies humaines et des biens. Cette solution pragmatique éclaire les équilibres contemporains du contentieux administratif environnemental, l’opposabilité transitoire des servitudes d’urbanisme et la répartition des responsabilités entre personnes publiques et praticiens de l’aménagement.
I. Le vice de concertation préalable et la modulation temporelle de l’annulation partielle
La légalité de l’élaboration d’un plan de prévention des risques naturels repose sur une double séquence de consultation : une concertation amont associant la population et les collectivités locales intéressées, suivie d’une enquête publique aval soumise aux observations formelles du commissaire enquêteur. L’omission ou la dénaturation de la première phase vicie substantiellement la procédure décisionnelle, mais conduit le juge à un délicat arbitrage entre la sanction de l’illégalité et la sauvegarde de l’ordre public sécuritaire.
A. L’exigence substantielle d’une concertation effective du public dans l’élaboration du PPRNi
Le régime juridique des plans de prévention des risques naturels prévisibles est principalement régi par les dispositions du code de l’environnement, qui assignent à l’État la mission d’identifier les zones exposées aux phénomènes naturels et de fixer les sujétions nécessaires à la sauvegarde des personnes. En vertu de l’article L. 562-1 du code de l’environnement, l’État élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles ayant pour objet de délimiter les zones exposées aux risques en tenant compte de leur nature et de leur intensité, d’y interdire les constructions ou d’y prescrire des conditions spécifiques de réalisation et d’exploitation. Pour garantir la pertinence territoriale de ces servitudes particulièrement lourdes, le législateur a instauré une obligation de concertation préalable formalisée par l’article L. 562-3 du code de l’environnement, lequel dispose que le représentant de l’État dans le département détermine les modalités selon lesquelles la concertation et l’association des collectivités territoriales doivent être organisées.
La portée exacte de cette obligation a été rappelée avec clarté par la jurisprudence administrative, notamment dans un arrêt rendu par la cour administrative d’appel de Toulouse le 1er juin 2023, n° 21TL00014, qui énonce : « Aux termes de l’article L. 562-3 du code de l’environnement : » Le préfet définit les modalités de la concertation relative à l’élaboration du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles. / Sont associés à l’élaboration de ce projet les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés (…) « . Il résulte de ces dispositions qu’il appartient au préfet de fixer, dans l’arrêté prescrivant l’élaboration du plan de prévention des risques naturels prévisibles, les modalités de l’association des collectivités territoriales et de leurs groupements à l’élaboration de ce plan ainsi que de la concertation avec le public. Dans tous les cas, cette association ou cette concertation doit porter sur la nature et les options essentielles du projet de plan avant qu’il ne soit arrêté. » Cette règle prétorienne, consultable dans la décision de la cour administrative d’appel de Toulouse du 1er juin 2023, subordonne la régularité de l’acte final à la tenue d’un débat réel sur les orientations fondamentales du zonage et du règlement avant que les arbitrages administratifs ne soient figés.
Dans l’espèce tranchée à Brazey-en-Plaine, l’arrêté préfectoral de prescription du 11 mars 2019 prévoyait expressément l’organisation de réunions publiques destinées à présenter aux administrés les cartes d’aléas, la délimitation des zones inondables par les crues de la Vouge et les contraintes constructives envisagées. Or, en janvier 2022, invoquant le contexte de crise sanitaire, les services préfectoraux ont renoncé à tenir ces réunions publiques. À la place d’une reprogrammation ou d’un dispositif alternatif interactif tel qu’une visioconférence ou des permanences décentralisées, l’administration s’est contentée de déposer les documents graphiques et les rapports de présentation sur les portails internet de la préfecture et des mairies concernées. Le tribunal administratif de Dijon a jugé que cette simple dématérialisation passive, doublée d’une information publique notoirement insuffisante, n’avait pas permis d’attirer l’attention des administrés sur la faculté qui leur était offerte de débattre des choix méthodologiques et cartographiques retenus.
Cette carence procédurale n’a pas pu être regardée comme une simple irrégularité vénielle au sens de la jurisprudence Danthony consacrée par le Conseil d’État. En matière environnementale, la participation du public constitue une garantie substantielle reconnue au niveau constitutionnel et législatif. Dès lors que les administrés et les exploitants de parcelles situées dans la plaine de la Saône ont été privés de la possibilité matérielle de formuler des observations orales et contradictoires sur les hypothèses hydrologiques du bassin de la Vouge avant l’ouverture de l’enquête publique, la procédure a été irrémédiablement faussée. Le fait que l’enquête publique ait ultérieurement recueilli des observations écrites ne pouvait rétroactivement assainir le manquement constaté lors de la phase préliminaire de co-construction des choix techniques, ce qui justifiait pleinement le constat d’illégalité externe opéré par le juge dijonnais.
B. Le report prétorien des effets de l’annulation au 1er janvier 2029 pour préserver la sécurité publique
Si la constatation d’un vice de procédure substantiel commande en principe la censure de la décision administrative attaquée, l’office du juge administratif s’est profondément transformé pour intégrer la gestion des effets temporels de ses décisions. Le principe traditionnel de l’effet rétroactif, issu de l’adage selon lequel l’acte annulé est réputé n’avoir jamais existé, présente des dangers manifestes lorsqu’il s’applique à un document d’urbanisme ou de police préventive. L’anéantissement rétroactif immédiat du PPRNi du bassin de la Vouge aurait en effet restauré un vide réglementaire absolu quant aux cotes de submersion et aux interdictions d’édifier dans les zones vulnérables de la commune, ouvrant la voie à des délivrances inconsidérées d’autorisations de bâtir dans des secteurs exposés aux crues.
Pour parer à ce péril sécuritaire, le tribunal administratif s’est référé à la grille d’analyse fondamentale fixée par le Conseil d’État dans sa décision d’assemblée Association AC ! et autres, transposée spécifiquement à la matière des risques naturels prévisibles par l’arrêt de section du 17 décembre 2020, n° 430572. Dans cette décision capitale relative au plan de prévention des incendies de forêt de Bormes-les-Mimosas, la haute juridiction a posé le principe selon lequel : « L’annulation d’un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n’être jamais intervenu. Toutefois, s’il apparaît que cet effet rétroactif de l’annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu’il était en vigueur, que de l’intérêt général pouvant s’attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif – après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l’ensemble des moyens, d’ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l’acte en cause – de prendre en considération, d’une part, les conséquences de la rétroactivité de l’annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d’autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l’annulation. » Ce principe directeur, accessible dans la décision du Conseil d’État n° 430572 du 17 décembre 2020, habilite le magistrat à différer la prise d’effet de l’annulation contentieuse lorsque l’intérêt général de protection des vies humaines surpasse temporairement la stricte sanction de la légalité formelle.
Faisant une application rigoureuse de cette doctrine, le tribunal administratif de Dijon a souligné dans ses motifs que « le caractère rétroactif d’une annulation de l’arrêté approuvant ce plan de aurait des conséquences manifestement excessives pour l’intérêt public et dans le but de garantir au mieux la sécurité des administrés et des biens sur le territoire de la commune de Brazey-en-Plaine ». En fixant la date d’effet de l’annulation au 1er janvier 2029, la juridiction accorde un délai opérationnel de plus de deux années aux services préfectoraux de la Côte-d’Or pour réenclencher une phase de concertation conforme aux prévisions de la loi, sans exposer la population locale aux dangers de constructions imprudentes en lit majeur ou en zone d’expansion de crues.
Enfin, le jugement consacre le principe de divisibilité territoriale des documents de planification des risques naturels. Saisi de requêtes émanant exclusivement de la commune de Brazey-en-Plaine et de l’un de ses résidents, le tribunal a circonscrit sa censure au seul périmètre géographique de cette collectivité, laissant intacte l’opposabilité du PPRNi sur les dix-huit autres communes du bassin de la Vouge. Cette démarche s’inscrit dans le prolongement de la jurisprudence du Conseil d’État issue de la décision n° 449412 du 28 décembre 2022, où les juges du Palais-Royal avaient censuré une cour administrative d’appel en rappelant : « En statuant ainsi pour annuler le plan de prévention des risques d’inondation dans sa totalité, alors que le zonage illégal était divisible du reste du plan, le tribunal administratif a méconnu son office. » Cette décision, consultable dans l’archive officielle de la décision du Conseil d’État n° 449412 du 28 décembre 2022, confirme que l’annulation ne doit pas excéder le champ géographique ou fonctionnel des vices constatés, préservant ainsi la sécurité juridique des territoires voisins dont la concertation n’avait pas été entachée des mêmes carences.
II. Les incidences opérationnelles sur l’urbanisme local et les régimes de responsabilité
Le différé de l’annulation juridictionnelle ouvre une période de transition singulière durant laquelle les effets du plan continuent de se déployer. Cette situation commande une vigilance accrue des acteurs locaux quant à la délivrance des autorisations de construire et invite à une analyse précise des responsabilités susceptibles d’être engagées en cas de sinistre ou de préjudice patrimonial.
A. L’opposabilité transitoire des servitudes de risque et l’instruction des autorisations d’urbanisme
La conséquence juridique majeure du report des effets au 1er janvier 2029 réside dans le maintien en vigueur, pendant toute la période intercalaire, des servitudes d’utilité publique issues de l’arrêté préfectoral du 30 juin 2023. Aux termes de l’article L. 562-4 du code de l’environnement, le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d’utilit\u00e9 publique et doit être annexé au document d’urbanisme en vigueur dans la commune. Cette obligation de report s’articule directement avec le droit des sols prévu par l’article L. 126-1 du code de l’urbanisme, qui dispose que les plans locaux d’urbanisme et les cartes communales doivent comporter en annexe les servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation du sol. Tant que l’échéance du 1er janvier 2029 n’est pas atteinte ou qu’un nouvel arrêté préfectoral n’a pas purgé la procédure, les pétitionnaires et les services instructeurs demeurent juridiquement liés par les cartes de zonage et le règlement du PPRNi de la Vouge.
Cette articulation technique entre servitude de risque et pouvoir d’instruction du maire a été minutieusement définie par le Conseil d’État dans son arrêt précité du 17 décembre 2020, n° 430572. La haute juridiction y précise en effet : « si l’autorité compétente pour délivrer une autorisation d’urbanisme a toujours l’obligation de vérifier la conformité de la construction projetée aux dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme et, le cas échéant, d’adopter sur ce fondement les prescriptions nécessaires à la sécurité du projet, voire, s’il n’est pas légalement possible de faire droit à la demande d’autorisation en l’assortissant de telles prescriptions, de refuser, pour ce motif, l’autorisation sollicitée, en présence d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles applicable, les prescriptions de ce plan destinées notamment à assurer la sécurité des personnes et des biens exposés aux risques en cause, valent servitude d’utilité publique et s’imposent directement aux autorisations de construire, sans que l’autorité administrative soit tenue de reprendre ces prescriptions dans le cadre de la délivrance de l’autorisation sollicitée. » Cette distinction conceptuelle, consacrée par la décision du Conseil d’État du 17 décembre 2020, emporte des conséquences directes pour l’administration communale de Brazey-en-Plaine.
Concrètement, l’autorité municipale ne saurait se prévaloir du jugement du 22 septembre 2026 pour délivrer des permis de construire en méconnaissance des zones rouges inconstructibles ou des cotes de plancher imposées en zone bleue. Les prescriptions du PPRNi conservent leur pleine force obligatoire jusqu’à la date butoir fixée par le juge. En outre, même après l’entrée en vigueur de l’annulation au 1er janvier 2029, si aucun plan de substitution n’était encore promulgué, le maire ne recouvrerait pas une liberté discrétionnaire d’autorisation. Il demeurerait tenu, en application de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, de refuser les projets ou de leur adjoindre des prescriptions spéciales dès lors qu’ils présenteraient un danger pour la sécurité publique du fait de leur exposition avérée aux inondations de la Vouge. La maîtrise de ces règles complexes s’avère indispensable lors de l’engagement d’un recours contre un permis de construire déposé sur un terrain inondable.
Cette opposabilité transitoire place les propriétaires fonciers et les porteurs de projets dans une situation d’attente vigilante. Tout refus de permis opposé sur le fondement du PPRNi maintenu demeure légal pendant le répit accordé par le tribunal. Inversement, l’octroi d’une autorisation qui ignorerait les aléas répertoriés exposerait le permis à un recours des tiers et pourrait engager la responsabilité directe de la collectivité délivrante en cas d’inondation dommageable.
B. Les partages de responsabilités entre l’État, la commune et les professionnels du foncier
La censure partielle d’un plan de prévention des risques met en lumière la responsabilité administrative des personnes publiques chargées de la police des risques et de l’aménagement du territoire. Si l’annulation d’un acte réglementaire illégal caractérise par principe une faute de nature à engager la responsabilité de l’État, encore faut-il que les requérants établissent l’existence d’un préjudice direct et certain distinct des simples désagréments liés aux contraintes d’urbanisme. En différant les effets de l’annulation au 1er janvier 2029, le tribunal administratif a précisément neutralisé la survenance d’un préjudice immédiat lié à une insécurité juridique généralisée, tout en accordant aux requérants une indemnité au titre des frais irrépétibles sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Sur le plan de la police municipale, la commune doit veiller à la bonne coordination entre ses obligations d’information préventive et l’état des documents d’urbanisme. Le maire, en tant qu’autorité de police générale en vertu du code général des collectivités territoriales, est chargé de la sécurité et de la salubrité publiques. La suspension programmée du plan n’exonère nullement la commune de ses devoirs d’alerte et de mise en sécurité des populations. En cas d’inondation majeure causée par une crue centennale de la Vouge, les juridictions administratives examineraient avec rigueur la chaîne d’alerte et le respect du plan communal de sauvegarde, indépendamment des péripéties contentieuses ayant affecté le document préfectoral.
Dans l’ordre civil et contractuel, la situation issue du jugement dijonnais impose aux professionnels du foncier et aux intermédiaires une diligence renforcée. Notaires, aménageurs, experts et agents immobiliers doivent appréhender la situation des parcelles au regard de l’ensemble des actes préfectoraux publiés, y compris ceux dont l’annulation a été différée. La Première chambre civile de la Cour de cassation a posé sur ce point un principe strict dans son arrêt du 14 février 2018, pourvoi n° 16-27.263, où elle juge au visa de l’ancien article 1382, devenu l’article 1240 du code civil : « Qu’en statuant ainsi, alors que la note de renseignements d’urbanisme ne dispensait pas le notaire de son obligation de s’informer sur l’existence d’un arrêté préfectoral publié, relatif à un plan de prévention des risques d’inondation, la cour d’appel a violé le texte susvisé ». Cette jurisprudence fondamentale, publiée dans la base officielle sous la décision de la Cour de cassation du 14 février 2018, prohibe toute passivité du rédacteur d’acte qui se bornerait à solliciter une fiche de renseignement superficielle sans vérifier l’état réel des arrêtés préfectoraux de risque.
Dans le secteur de Brazey-en-Plaine, l’acquéreur d’une parcelle constructible ou d’un bien immobilier doit être expressément averti que le PPRNi actuellement opposable fait l’objet d’une annulation différée au 1er janvier 2029 et qu’un nouveau zonage sera arrêté après réouverture de la concertation. Omettre cette mention dans une promesse ou un acte authentique de vente serait susceptible d’engager la responsabilité délictuelle ou contractuelle du rédacteur pour manquement à son devoir d’information et de conseil. De la même manière, les contentieux relatifs aux désordres causés par des crues ou des infiltrations nécessitent souvent le recours à une expertise judiciaire en bâtiment afin de caractériser l’imputabilité technique des désordres aux manquements administratifs ou constructifs, dans le cadre plus large du contentieux immobilier et de la construction.
Conclusion
Le jugement rendu le 22 septembre 2026 par le tribunal administratif de Dijon à propos du plan de prévention des risques d’inondation du bassin de la Vouge illustre la maturité de l’office du juge administratif confronté aux défis environnementaux et sécuritaires contemporains. En sanctionnant l’insuffisance flagrante de la concertation publique organisée lors de la période sanitaire, la juridiction réaffirme avec solennité que l’information et la participation des citoyens ne sont pas de simples formalités secondaires mais des conditions substantielles de validité des politiques de prévention des risques majeurs. L’abandon unilatéral des réunions publiques sans dispositif compensatoire effectif prive la population d’une garantie démocratique essentielle que l’enquête publique ultérieure ne saurait combler.
Simultanément, le recours audacieux et mesuré à la modulation dans le temps des effets de l’annulation témoigne du refus d’un juridisme aveugle aux réalités du terrain. En différant l’anéantissement du plan au 1er janvier 2029 pour le seul territoire communal de Brazey-en-Plaine, la juridiction neutralise le péril d’un vide juridique qui aurait privé les riverains de toute protection réglementaire face aux crues potentielles de la Saône et de ses affluents. Ce délai de régularisation impose désormais aux services de l’État de reprendre l’instruction du dossier dans le respect du dialogue territorial, tout en maintenant la vigilance absolue des maires, des promoteurs et des notaires dans l’application des servitudes de sécurité jusqu’à l’avènement du futur plan pérenne.