Votre voisin laisse ses terres en friche depuis des années pendant que vous cherchez à vous agrandir, ou le préfet vous annonce que vos propres parcelles sont visées par une procédure de mise en valeur : dans les deux cas, le droit rural prévoit une mécanique précise, avec des délais couperets et deux juges différents selon l’étape contestée. La procédure des terres incultes ou manifestement sous-exploitées, organisée par les articles L. 125-1 à L. 125-12 du code rural et de la pêche maritime, permet à un exploitant d’obtenir l’autorisation d’exploiter le fonds abandonné d’autrui, puis d’y travailler sous un bail à ferme de plein droit. Elle permet aussi au propriétaire de reprendre la main, à condition de réagir dans les deux mois de la mise en demeure. Deux arrêts récents montrent où les litiges se perdent : devant la cour administrative d’appel de Douai le 21 juin 2021 pour une question de juge compétent, et devant la cour administrative d’appel de Nantes le 15 octobre 2021 pour un défaut de notification aux indivisaires qui a fait annuler toute une opération portant sur 1 251 parcelles. Cet article explique comment déclencher ou contester la procédure, qui fixe le fermage et devant quel tribunal agir.

I. Obtenir l’autorisation d’exploiter des terres abandonnées

A. La demande individuelle : du signalement au bail à ferme de plein droit

Tout commence souvent par un signalement : un exploitant qui cultive à côté de parcelles en friche écrit au préfet pour dénoncer leur état d’inculture et demander l’autorisation de les exploiter. C’est exactement le point de départ de l’affaire jugée à Douai, où un agriculteur cultivant des parcelles voisines avait dénoncé au préfet du Nord, par lettre du 26 avril 2021, l’état d’inculture de 15 hectares 59 ares 66 centiares appartenant à trois propriétaires sur la commune de Bollezeele. La loi ouvre cette voie sans condition de voisinage : « toute personne physique ou morale peut demander au préfet l’autorisation d’exploiter une parcelle susceptible d’une mise en valeur agricole ou pastorale et inculte ou manifestement sous-exploitée depuis au moins trois ans par comparaison avec les conditions d’exploitation des parcelles de valeur culturale similaire des exploitations agricoles à caractère familial situées à proximité, lorsque, dans l’un ou l’autre cas, aucune raison de force majeure ne peut justifier cette situation ». Trois conditions cumulatives en résultent : un état d’inculture ou de sous-exploitation manifeste, apprécié par comparaison avec des parcelles de valeur culturale similaire d’exploitations familiales proches ; une durée d’au moins trois ans ; et l’absence de force majeure. « Le délai de trois ans mentionné ci-dessus est réduit à deux ans en zone de montagne. » Le simple défaut d’entretien ne suffit donc pas : encore faut-il démontrer la durée, la comparaison locale et l’absence de justification, par exemple une maladie du propriétaire ne constituant pas à elle seule une force majeure exonératoire sans examen concret.

Une fois saisi, le préfet ne statue pas seul sur l’état des terres. « A la demande du préfet, le président du conseil départemental saisit la commission départementale d’aménagement foncier qui se prononce, après procédure contradictoire, sur l’état d’inculture ou de sous-exploitation manifeste du fonds ainsi que sur les possibilités de mise en valeur agricole ou pastorale de celui-ci. Cette décision fait l’objet d’une publicité organisée afin de permettre à d’éventuels demandeurs de se faire connaître du propriétaire ou du préfet. » La procédure contradictoire ouvre au propriétaire un premier moyen de défense sur le fond : contester la comparaison avec les parcelles voisines, établir un entretien régulier ou une destination non agricole, ou démontrer la force majeure. La publicité, elle, fait entrer en concurrence d’autres candidats à l’exploitation, ce que le demandeur initial doit anticiper en préparant un plan de remise en valeur sérieux.

Si l’état d’inculture est reconnu et que le fonds ne fait pas partie des biens dont le défrichement est soumis à autorisation, le préfet met en demeure le propriétaire, et le cas échéant le titulaire du droit d’exploitation, de mettre le fonds en valeur. C’est le moment décisif pour le propriétaire : « Dans un délai de deux mois à compter de la notification de la mise en demeure, le propriétaire ou le titulaire du droit d’exploitation fait connaître au préfet qu’il s’engage à mettre en valeur le fonds inculte ou manifestement sous-exploité dans un délai d’un an ou qu’il renonce. L’absence de réponse vaut renonciation. » Le silence vaut renonciation, et l’engagement doit s’accompagner d’un plan de remise en valeur joint à la réponse. Lorsque le fonds est loué, le texte organise la reprise : « Lorsque le fonds est loué, le propriétaire peut en reprendre la disposition, sans indemnité, pour le mettre lui-même en valeur ou le donner à bail à un tiers si le titulaire du droit d’exploitation a renoncé expressément ou tacitement, ou s’il n’a pas effectivement mis en valeur le fonds dans le délai d’un an mentionné ci-dessus. » Le propriétaire d’un fonds loué dispose ainsi d’un droit de reprise sans indemnité, enfermé dans un délai de deux mois à compter du fait qui l’ouvre, et le fonds repris doit être effectivement mis en valeur dans l’année de la reprise. Faute de réponse ou de mise en valeur effective, le préfet constate la carence par décision notifiée au propriétaire et aux demandeurs, qui doivent alors confirmer leur demande en adressant un plan de remise en valeur.

Vient alors l’attribution. Le préfet choisit après avis de la commission départementale d’orientation de l’agriculture : « En cas de pluralité de demandes, cette autorisation est attribuée en priorité à un agriculteur qui s’installe ou, à défaut, à un exploitant agricole à titre principal ». Le candidat à l’installation prime donc le voisin qui cherche à s’agrandir, donnée stratégique pour rédiger sa demande. L’effet de l’autorisation est radical : à défaut d’accord amiable avec le propriétaire, « le tribunal paritaire des baux ruraux fixe les conditions de jouissance et le montant du fermage conformément aux dispositions du titre Ier du livre IV nouveau du code rural qui sont applicables de plein droit », le propriétaire pouvant demander l’application des articles L. 416-1 à L. 416-9 sur le bail à long terme, et le tribunal pouvant ordonner l’exécution provisoire. Le bénéficiaire prend le fonds dans l’état où il se trouve, le propriétaire étant déchargé de toute responsabilité du fait des bâtiments. Deux garde-fous assortissent ce bail imposé : « Sous peine de résiliation, le fonds doit être mis en valeur dans le délai d’un an à compter de la date à laquelle la décision est devenue exécutoire ». Enfin, « Si l’autorisation d’exploiter porte sur un fonds donné à bail, ledit bail prend fin sans indemnité à la date de notification à l’ancien titulaire du droit d’exploitation de l’autorisation donnée au nouveau ». L’ancien fermier qui laissait la terre en friche est donc évincé sans indemnité, tandis que le nouveau preneur joue son bail sur la mise en valeur effective dans l’année. Pour comprendre comment le tribunal paritaire fixe ensuite ce fermage dans la durée, notamment à l’occasion des renouvellements, l’analyse des cinq arrêts du premier semestre 2026 qui redessinent le statut du fermage éclaire les méthodes du juge et les plafonds applicables. Enfin, lorsque le bien est indivis, chaque indivisaire reçoit la part du fermage correspondant à ses droits établis par le titre, le cadastre ou tout autre moyen de preuve, et le fermage des ayants droit inconnus est déposé chez un dépositaire agréé par le mandataire désigné en justice.

B. L’opération collective : périmètre, consultation des propriétaires et attribution

À côté de la demande individuelle, le code rural organise une voie collective à l’initiative des collectivités. Le conseil départemental, de sa propre initiative ou à la demande du préfet, de la chambre d’agriculture ou d’un établissement public de coopération intercommunale, « charge la commission départementale d’aménagement foncier, sur la base de l’inventaire des terres considérées comme des friches prévu à l’article L. 112-1-1 , de proposer le périmètre dans lequel il serait d’intérêt général de remettre en valeur des parcelles incultes ou manifestement sous-exploitées depuis plus de trois ans sans raison de force majeure ». Cet inventaire départemental des friches, prévu par l’article L. 112-1-1 du même code, constitue le socle documentaire de l’opération : un propriétaire qui veut vérifier si ses parcelles sont fichées a intérêt à consulter cet inventaire avant toute procédure. Une fois le périmètre arrêté par le conseil départemental après avis du préfet, des intercommunalités et de la chambre d’agriculture, la commission communale ou intercommunale d’aménagement foncier dresse l’état des parcelles dont elle juge la mise en valeur agricole, pastorale ou forestière possible ou opportune.

Cet état donne lieu à une consultation obligatoire des propriétaires et des exploitants, dont les formes sont strictement réglementées : « Le projet d’état des fonds incultes ou manifestement sous-exploités dressé par la commission communale ou intercommunale d’aménagement foncier est soumis à une consultation des propriétaires et exploitants ». « La consultation, d’une durée d’un mois, est organisée selon les modalités et les formes prévues aux articles R. 123-6 et R. 123-7 ». Le dossier comprend un plan parcellaire, un état parcellaire avec la désignation cadastrale et un mémoire justificatif ; à l’issue de la consultation, la commission examine les réclamations, entend les intéressés qui l’ont demandé par lettre à son président, puis arrête l’état définitif, affiché en mairie et transmis au préfet et au conseil départemental. C’est sur cette consultation que s’est jouée l’affaire de Moëlan-sur-Mer : 468 comptes de propriété concernés, dont 188 en indivision, et une notification adressée au seul indivisaire connu du fisc, jugée insuffisante par le tribunal administratif de Rennes puis par la cour de Nantes. La leçon pour les propriétaires est directe : participer à la consultation dans le mois, par écrit et avec pièces, conditionne la suite du recours.

Lorsque les propriétaires et exploitants ont renoncé ou n’ont pas mis en valeur dans les délais de l’article L. 125-3, le préfet constate la carence par décision administrative, puis « peut dès lors attribuer, après avis de la commission départementale d’orientation de l’agriculture, l’autorisation d’exploiter à l’un des demandeurs ayant présenté un plan de remise en valeur ». L’effet est le même qu’en voie individuelle, avec une formule encore plus nette : « L’autorisation d’exploiter emporte de plein droit l’existence d’un bail à ferme soumis aux dispositions du titre Ier du livre IV nouveau du code rural sans permettre la vente sur pied de la récolte d’herbe ou de foin ». À défaut d’accord amiable, le tribunal paritaire fixe les conditions de jouissance et le prix du fermage, le propriétaire pouvant demander l’application des articles L. 416-1 à L. 416-8 sur le bail à long terme, et le fonds doit être mis en valeur dans un délai d’un an sous peine de résiliation. Quand l’identité ou l’adresse du propriétaire ou des indivisaires reste introuvable : « A la demande du préfet, le juge compétent de l’ordre judiciaire peut désigner un mandataire chargé de représenter, dans la procédure tendant à la mise en valeur des terres incultes ou manifestement sous-exploitées, le propriétaire ou les indivisaires dont l’identité ou l’adresse n’a pu être déterminée », le juge pouvant confier cette mission à toute autre personne physique ou morale s’il ne peut désigner un indivisaire. Ultime étape si personne ne reprend le fonds : « Le préfet peut aussi provoquer l’acquisition amiable ou, à défaut et après avis de la commission départementale d’orientation de l’agriculture, l’expropriation des fonds » au profit de l’État, des collectivités et établissements publics, afin notamment de les mettre à disposition d’une société d’aménagement foncier et d’établissement rural. La procédure de mise en valeur n’est donc pas une simple autorisation : elle s’achève, en cas d’abandon persistant, par un transfert forcé de l’exploitation, voire de la propriété.

II. Contester sans se tromper de juge ni de délai

A. Deux juges pour deux objets : la ligne de partage de l’article L. 125-12

La première cause d’échec des recours tient au choix de la juridiction. « Les contestations relatives à la constatation de l’état d’inculture ou de sous-exploitation manifeste prévue aux articles L. 125-1 à L. 125-4 sont portées devant le tribunal paritaire des baux ruraux. » En revanche, le texte poursuit : « Les contestations relatives à l’état des fonds incultes ou manifestement sous-exploités dressé en application des articles L. 125-5 à L. 125-7 et à l’autorisation d’exploiter accordée par le préfet en vertu de ces mêmes articles sont portées devant la juridiction administrative. Celle-ci peut ordonner le sursis à l’exécution. » Autrement dit : la voie individuelle issue d’une demande au préfet relève du tribunal paritaire, la voie collective issue d’un périmètre départemental relève du tribunal administratif, et seul ce second juge peut ordonner le sursis à exécution. Se tromper de porte expose au rejet pour incompétence manifeste, sans examen du fond.

L’arrêt de la cour administrative d’appel de Douai du 21 juin 2022 (n° 21DA02505, texte intégral) l’illustre brutalement. Les trois propriétaires de Bollezeele avaient saisi le tribunal administratif de Lille pour annuler la décision du 29 juin 2021 par laquelle la commission départementale d’aménagement foncier du Nord avait déclaré leurs parcelles en état de sous-exploitation depuis plus de trois ans. La présidente de chambre du tribunal avait rejeté leur demande par ordonnance comme portée devant une juridiction manifestement incompétente, et la cour confirme : « il n’appartient qu’au tribunal paritaire des baux ruraux territorialement compétent de connaître de la contestation de Mmes G… relative à la constatation de l’état d’inculture desdites parcelles nonobstant la circonstance que la décision en litige mentionne qu’elle pouvait être contestée devant le tribunal administratif de Lille ». La procédure ayant été engagée sur le fondement de l’article L. 125-1, à la suite de la demande d’un exploitant voisin, seul le tribunal paritaire pouvait en connaître. Deux enseignements pratiques en découlent. D’abord, la mention des voies et délais de recours portée sur la décision administrative ne crée pas la compétence du juge désigné : une mention erronée n’ouvre aucun droit acquis à être jugé par lui. Ensuite, le temps perdu devant le mauvais juge n’est pas neutre : pendant que le recours s’éteint pour incompétence, la procédure de mise en valeur suit son cours, avec la mise en demeure, le délai de deux mois et le risque de renonciation tacite. En outre, les requérantes ont été condamnées à verser deux fois 1 000 euros au titre des frais irrépétibles, l’une au département du Nord et l’autre à l’exploitant demandeur : contester devant le mauvais juge coûte deux fois.

À l’inverse, l’arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes du 15 octobre 2021 (n° 20NT00419, texte intégral) valide la saisine du juge administratif en voie collective et annule l’opération pour un vice de procédure. Le conseil départemental du Finistère avait arrêté le 22 juin 2017 l’état des fonds à remettre en valeur à Moëlan-sur-Mer, soit 1 251 parcelles pour 120,4 hectares, après consultation des propriétaires du 10 janvier au 10 février 2017. Le tribunal administratif de Rennes avait annulé la délibération, et la cour rejette l’appel du département. Premier point acquis : « la délibération par laquelle le conseil départemental arrête, en application des dispositions de l’article L. 125-5 de ce code, l’état des parcelles dont la mise en valeur agricole, pastorale ou forestière est possible ou opportune présente le caractère d’une décision faisant grief pouvant faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir ». L’état des fonds n’est donc pas un simple inventaire : c’est une décision attaquable, et le syndicat départemental de la propriété privée rurale a été jugé recevable à agir contre elle. Second point, décisif : sur 468 comptes de propriété, 188 étaient en indivision et l’administration n’avait notifié l’avis de consultation qu’au seul indivisaire connu de l’administration fiscale pour la taxe foncière. La cour juge que « celui-ci, à moins qu’il ne bénéficie d’un mandat en ce sens, ne représente pas, en cette seule qualité d’indivisaire connu de l’administration fiscale pour le paiement de la taxe foncière, les autres propriétaires concernés du compte de propriété en indivision, dès lors qu’aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit une telle représentation ». Le dépôt des actes de notification en mairie n’exonérait pas l’administration, dès lors qu’il n’était pas établi qu’elle ne pouvait identifier les autres indivisaires. Cette absence de notification a privé les intéressés de la garantie d’être entendus et de présenter observations et réclamations, et, vu la part des indivisions parmi les comptes concernés, elle a été susceptible d’influer sur le sens de la décision : l’annulation était encourue, et le département a en outre été condamné à 1 500 euros de frais. Pour un propriétaire indivisaire, le réflexe est donc double : vérifier que chaque indivisaire a été personnellement convoqué à la consultation, et soulever le moyen tiré du défaut de notification dès le recours, avant tout débat sur le fond de l’inculture.

B. Les pièges qui font perdre : preuve de l’entretien, confusion des régimes et délais

Le premier piège est probatoire. Le propriétaire qui soutient que ses terres sont entretenues doit le démontrer par comparaison avec des parcelles de valeur culturale similaire d’exploitations familiales proches, et non par des affirmations générales : factures de travaux, constats d’huissier datés, photographies géolocalisées, attestations de l’entourage et documents cadastraux forment le dossier utile devant la commission puis devant le tribunal paritaire. Symétriquement, le demandeur doit documenter l’inculture sur trois ans, et non sur la seule saison en cours, en mobilisant l’inventaire départemental des friches et l’historique cultural. La force majeure, seconde condition couperets, s’apprécie strictement : l’âge, la maladie ou l’éloignement du propriétaire n’exonèrent que s’ils ont rendu toute mise en valeur impossible, et la procédure prévoit justement le mandataire judiciaire pour représenter un propriétaire empêché ou introuvable plutôt que de bloquer l’opération.

Le deuxième piège consiste à confondre la mise en valeur des terres incultes avec le contrôle des structures. Les deux régimes partagent le vocabulaire de l’autorisation d’exploiter, mais leurs logiques sont inverses : le contrôle des structures subordonne la validité d’un bail existant ou projeté à l’autorisation administrative, tandis que la mise en valeur crée un droit d’exploiter sur le fonds d’autrui malgré l’abstention du propriétaire. La Cour de cassation l’a rappelé le 26 octobre 2023 (3e chambre civile, n° 704 FS-B, pourvoi n° 21-24.231, publié au Bulletin, texte intégral) : « si le preneur est tenu d’obtenir une autorisation d’exploiter en application de l’article L. 331-2 du même code, la validité du bail est subordonnée à l’octroi de cette autorisation », le refus définitif ou l’absence de demande dans le délai de mise en demeure emportant la nullité du bail que le préfet, le bailleur ou la SAFER préemptrice peut faire prononcer par le tribunal paritaire. Celui qui exploite sans l’autorisation requise par l’article L. 331-7 après mise en demeure de régulariser risque donc la nullité de son bail, alors que le bénéficiaire d’une autorisation de mise en valeur obtient au contraire un bail imposé au propriétaire. Vérifier au préalable si la parcelle relève d’une autorisation au titre des structures, d’une mise en valeur pour inculture, ou des deux successivement, évite de plaider le mauvais texte devant le mauvais juge.

Le troisième piège tient aux régimes voisins : urbanisme et préemption. Le fait qu’une parcelle soit classée constructible ou qu’une SAFER surveille le secteur ne dispense d’aucune étape de la procédure L. 125-1 à L. 125-12, et ne crée aucun droit automatique à exploiter ou à vendre. Tout au plus le code rural tire-t-il les conséquences de l’urbanisme à la marge : lorsque l’autorisation porte sur des parcelles dont la destination agricole pouvait être changée en vertu de documents d’urbanisme rendus publics ou approuvés, la résiliation du bail de l’ancien titulaire intervenue avant la fin de la troisième année n’ouvre aucune indemnité au preneur évincé. De même, pendant les délais de mise en valeur, tout boisement reste soumis à autorisation, et l’attributaire qui n’a pas mis le fonds en valeur dans l’année encourt la résiliation de son propre bail. Enfin, le calendrier procédural impose deux réflexes : en voie collective, demander au juge administratif le sursis à exécution que l’article L. 125-12 l’autorise à ordonner, avant que l’autorisation ne produise ses effets irréversibles ; en voie individuelle, saisir le tribunal paritaire sans attendre, puisque la contestation de la constatation d’inculture ne suspend pas par elle-même la mise en demeure et son délai de deux mois.

En pratique, le demandeur constitue un dossier en trois volets : preuve de l’inculture sur trois ans par comparaison locale, plan de remise en valeur chiffré, et, s’il est déjà exploitant, justification de sa qualité au regard de la priorité légale donnée à l’installation. Le propriétaire, lui, surveille l’inventaire des friches, participe par écrit à toute consultation dans le mois, répond à la mise en demeure du préfet dans les deux mois avec un plan joint, et vérifie la notification individuelle à chaque indivisaire. Chacune de ces étapes est un couperet : manquer le mois de la consultation ou les deux mois de la mise en demeure, saisir le tribunal paritaire au lieu du tribunal administratif ou l’inverse, ou plaider le contrôle des structures au lieu de la mise en valeur, fait perdre des droits que le fond du dossier aurait pu sauver.

Conclusion

La mise en valeur des terres incultes offre à l’exploitant sans terre un chemin balisé vers un bail à ferme de plein droit, et au propriétaire une dernière occasion de reprendre son fonds avant l’attribution à un tiers. Tout se joue sur trois réflexes : qualifier exactement la voie applicable, individuelle ou collective ; respecter chaque délai, le mois de la consultation, les deux mois de la mise en demeure, l’année de mise en valeur ; et saisir le bon juge, tribunal paritaire pour la constatation d’inculture, juge administratif pour l’état collectif et l’autorisation préfectorale. Les arrêts de Douai et de Nantes montrent que les procès se gagnent sur la procédure autant que sur le fond : une mention de recours erronée n’ouvre pas la compétence du juge désigné, tandis qu’une notification incomplète aux indivisaires annule une opération de 120 hectares. Constituer tôt la preuve de l’inculture ou de l’entretien, écrire à chaque étape et faire fixer le fermage par le tribunal paritaire, c’est se donner les moyens de garder la terre ou de l’obtenir durablement.